原标题：深度 | 关于建立失信惩戒机制的研究
中图分类号：F832.4；F203 文献标识码：A 文章编号：1674-747X（2018）09-0018-06
党中央、国务院高度重视社会信用体系建设工作，并进一步明确将建立失信惩戒机制作为一项重要的制度安排。当前，失信惩戒机制建设已成为整个社会信用体系建设的重要抓手和关键环节，只有建立严厉、有效的惩戒制度，才能对失信者产生威慑和警示作用，维护良好的市场经济秩序。
一、实施失信惩戒的背景及意义
（一）实施失信惩戒的背景
1、党和国家高度重视社会信用体系建设，为实施失信惩戒提供了政策依据
十八届三中全会《决定》提出，要建立健全社会征信体系，惩戒失信，褒扬诚信。2014年国务院颁布了《社会信用体系建设规划纲要（2014-2020年）》，2015年，在《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》建议中，两处提及加强社会信用体系。
2、推进简政放权、转变政府职能，迫切要求建立以信用为核心的市场监管方式
近几年，我国一直在推进简政放权和转变政府职能的改革。简政放权的核心是政府少管，而政府少管的前提是市场主体遵章守法、讲究诚信。因此，只有社会普遍讲诚信，政府才能放心地、充分地、最大程度地向市场主体放权。通过企业信用公示系统、“信用中国”网站等信息公示平台，对企业从设立到退出市场的全过程信息进行了全面公示，提高了事中、事后监管的效率。
3、各部门和各地区出台联合惩戒办法，把失信惩戒引向规范化和制度化
在地方层面，截至目前，已有14个省份出台失信行为联合惩戒办法，明确了失信行为的认定、失信惩戒措施、黑名单制度等内容。在国家层面，已签订4个联合惩戒合作备忘录，明确了联合惩戒的对象、惩戒措施、法律依据和实施部门等。2014年，中央文明办等8个部门签订《“构建诚信 惩戒失信”合作备忘录》，2015年，工商总局等38个部门联合签署《失信企业协同监管和联合惩戒合作备忘录》。
4、大数据、云计算等现代信息技术的发展，为失信惩戒提供了有力的技术手段
推进失信惩戒机制，信用信息的记录、公示和共享是基础。在大数据时代，企业和个人更多的行为可记录、被记录，可储存、被储存，可分析、被分析，而机器学习、人工智能、数据挖掘等算法技术的出现，极大地提高了信用信息记录、采集、加工、共享和应用的效率。
（二）现实意义
1、是培育和践行社会主义核心价值观的重要内容
诚信是社会主义核心价值观的精神要求。对个人而言，诚信是高尚品德；对企业而言，诚信是黄金资产；对社会而言，诚信是公序良俗；对国家而言，诚信是重要的软实力。因此，加快失信惩戒机制建设， 有利于培育和促进褒扬诚信文化建设，进一步推进社会主义核心价值观建设。
2、是完善社会主义市场经济体制的重要基础
要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用， 降低交易成本，激发市场活力和创新动力，就必须建立健全失信惩戒机制。对失信者形成社会联防，使守信者得到各种方便和利益。
3、是转变政府职能、加强事中事后监管的重要手段
随着市场经济的不断完善和简政放权改革举措的实施，必然要求加强以信用为核心的事中事后监管。通过建立守信企业激励机制、警示企业预警机制、失信企业惩戒机制和严重失信企业淘汰机制，实现对企业从进入到退出市场的全过程监管，形成“一处违法、处处受限”的机制。
4、是加强和创新社会治理的重要举措
通过褒扬诚信、惩戒失信，不断提高社会公共生活的透明度，可以有效降低社会交往的风险和成本， 促进减少社会生活中的矛盾、摩擦和冲突。在共享的信用信息机制之下，失信者将受到社会各个方面的惩罚，承担较高的经济代价，从而引导全体社会成员形成良好的诚信意识。
二、失信行为和失信惩戒的内涵
（一）失信行为的内涵
失信行为就是不守信用的行为，主要包括：在商务领域，商业欺诈、制假售假、偷税漏税、骗贷骗汇、欠债欠薪、合同违约等行为；在政务领域，公务员知法犯法、虚报业绩、欺上瞒下；在社会领域，虚假新闻广告、学术抄袭、考试作弊、文凭作假；在司法领域， 虚假诉讼、虚假仲裁、伪造证据、拒不执行和解协议、拒不履行法律义务等。
从失信程度上看，失信行为可以分为一般失信行为、较重失信行为、严重失信行为。对于一般失信行为，应督促其停止失信行为并进行改正，也可采取提醒、警示约谈的方式给予惩戒。对于较重失信行为， 可将其作为日常监督或者抽查的重点，并取消本该享受的优惠政策和资金扶持。对于严重失信行为， 不仅要列入“黑名单”，还要向社会公示，构成犯罪的， 依法移送司法机关，追究民事责任或者刑事责任。
（二）失信惩戒机制的内涵、功能和构成要素[1]
失信惩戒机制，就是通过对信用主体诚信或失信行为的记录、发布和应用，运用法律、行政、经济和道德等手段，主动奖励诚信、遏制失信，逐步形成诚信者受益、失信者受损的机制。
失信惩戒机制主要包括三大功能：惩罚功能、震慑功能和引导功能。失信惩戒机制具有对任何经济主体的失信行为进行惩罚的作用，还对潜在失信者产生震慑、警示作用，将失信的动机消灭在萌芽状态中，对失信行为产生事先约束。同时，失信惩戒机制还具备引导功能，通过奖励守信者，使守信者切实得到实惠和便利，形成正面的激励导向，引导人们诚实守信，推动社会向诚信的方向发展。
我国失信惩戒机制包括三种构成要素：失信惩戒机制的主体、客体和中介机构。失信惩戒机制的主体包括政府部门、监管机构、司法部门以及行业协会等。客体是社会上的各类企业和个人。中介机构主要是指一些以信用信息的征集、评价作为经营业务的机构。
（三）失信惩戒机制的分类
1、市场性惩戒
市场性惩戒由金融、商业和社会服务机构做出， 通过查询公共信用信息和购买社会化征信机构的信用报告，对信用记录好的企业和个人，给予优惠和便利；对信用记录不好的企业和个人，给予发展空间的严格限制，增加企业或个人的交易成本，使其失去发展机会。
2、行政性惩戒
行政性惩戒，一般是指由政府综合管理部门或专业监管部门在日常行政监管工作中，依据所掌握的市场主体公共信用信息，按照相关行政处罚法和政府的规章制度，对企业或个人的失信违规行为，采取的行政性、监管性或者法律性惩戒，包括实行行政处罚、加强监管检查、取消政策优惠、限制政府采购、限制市场准入和任职资格、公布“黑名单”、吊销营业执照等。
3、行业性惩戒
行业性惩戒是指行业协会制定行业自律规则约束其会员，并对会员的违规失信行为，根据情节轻重实行警告、行业内通报批评、公开谴责、取消会员资格等惩戒措施。行业协会依托行业会员的信用记录，对从业机构和从业人员进行信用评价。根据信用评价结果，发布行业“红名单”，树立诚信企业典型；公示行业“黑名单”，加强失信企业曝光，对其采用市场退出和行业进入等限制措施。
4、司法性惩戒
主要是针对违反法律的失信行为，由司法机关根据相应的法律法规作出司法判决和处罚，依法追究严重失信者的民事或刑事责任，包括强制惩罚、财产查控、行为限制等。2013年，最高人民法院开始推行失信被执行人名单公开制度，对失信被执行人采取网络公示和媒体曝光的方式，限制其高消费及非生活或者经营必需的消费，并在政府采购、招标投标、行政审批、政府扶持、融资信贷、市场准入、资质认定等方面对其予以限制。
5、社会性惩戒
社会性惩戒是指将违法失信行为信息向全社会公开披露，通过社会舆论的道德谴责，形成社会震慑力，以约束市场各主体的失信行为。随着政府信息公开工作的逐步深入，许多政府部门通过网站和媒体，向社会公开披露市场主体的违法失信行为，比如税务部门的重大税务违法行为公示、法院的失信执行人信息公示、工商局的企业经营异常名单公示等。
三、国外失信惩戒制度概述
欧美国家大多建立了比较完善和严格的失信惩戒制度，让守信者获得奖励，让失信者受到惩罚。其在设计失信惩戒制度时，都遵循一个基本原则：失信的期望成本要大于失信的期望收益，反之，守信的期望收益要大于守信的期望成本。综观国外的失信惩戒制度，有以下五个重要内容。
（一）健全的信用法律制度
美国的征信体系较为发达，共有17部关于信用管理的法律，规范了信用交易秩序，明确了惩罚机制，从而防止金融欺诈，保护信用主体的合法权益，对信用相关行业作了详细的规定，构成了美国失信惩戒机制良好运作的法律环境。德国的商法、民法、信贷法、数据保护法等法律都规定了对失信者的行为进行限制和惩罚的措施，其中，《民事诉讼条例》规定：地方法院将记录无偿还能力的债务人名单，并在全国范围内公布。在法国，持有空头支票的人，在5年内被禁止使用支票，并记录在法兰西银行的档案里。
（二）信息公开程度较高
美国、英国和德国等制定了《信息自由法》，并建立了统一的政府数据开放平台，如行政许可信息、行政处罚信息、税收缴纳信息以及司法裁判信息、执行信息等，社会公众能够方便、及时地查询和获取失信信息，进而影响其生存和发展。在美国，有信用污点的企业和个人，将很快被公示、披露和传播，在社会经济生活中遭受限制，如在申请贷款、保险和就业中会被拒绝，或者支付较高的信用成本。
（三）完善的信用管理服务
在欧美国家，征信市场较为发达，征信机构依法采集、保存个人和企业在各个部门和机构中的不良信息，经过整合、加工和利用，建立统一和完整的信用信息数据库，对外提供各种信用产品。最大程度使失信者与社会对立，从而对失信者产生约束力和威慑力，抑制失信行为的发生。例如，美国有200家市场化的征信机构，德国、英国、日本、新加坡等国都有2 家左右。
（四）完备的信用修复机制
在成熟的征信体系中，除奖励诚信、惩治失信之外，还给个人以修复信用的机会。一是失信者享有异议权。如果消费者认为信用报告中的不良记录不正确，有权向信用报告机构提出异议，信用报告机构必须按照专门异议处理程序进行调查和处理。如果信用记录不正确，征信机构需更正。二是建立信用信息更新制度。个人负面信息的保存都有法定期限，超过法定期限的，应当予以删除。只要信息主体不再违约或及时结清相关业务，就可获得重建信用的机会。
（五）重罚失信违规行为
美国政府对欺诈等失信行为处罚较重，要求三倍赔偿损害加罚金，外加其他民事和刑事处罚，甚至要求违法失信企业与政府主管部门签订诚信协议。
2014年，美国司法部从民事和刑事诉讼案件中共收
到247亿美元罚金。在英国，对地铁逃票者予以加倍罚款，对逃税行为进行几倍甚至数十倍的重罚。新加坡的重罚闻名世界，违法发送垃圾信息的机构或个人可能会被重罚100万新元，工商企业违法排污可能会被判1.5万新元的罚款和3个月监禁。
四、国家有关总体规划及顶层设计
党的十八届三中全会提出“ 建立健全社会征信体系，褒扬诚信，惩戒失信”。党的十八届四中全会提出“加强社会诚信建设，健全公民和组织守法信用记录，完善守法诚信褒奖机制和违法失信行为惩戒机制，使遵法守法成为全体人民共同追求和自觉行动”[2]。会议明确，要加快社会信用体系建设，对违背市场竞争原则和侵犯消费者、劳动者合法权益的市场主体建立“黑名单”制度，对失信主体在投融资、土地供应、招投标等方面依法依规予以限制，对严重违法失信主体实行市场禁入。2014年以来，国务院及相关部委制定出台了一系列失信惩戒政策文件（见表1），为全国各地建立行政层面市场主体失信行为联合惩戒机制奠定了坚实的政策、法律和制度基础。
表1 国务院及相关部委出台的失信惩戒文件
五、国内相关省市开展失信联合惩戒工作情况
2014年9月2日举行的全国社会信用体系建设工作会，要求各地在失信行为联合惩戒制度建设方面要有所突破，所有的省（区、市）和具有行业监管职责的部门都要制定失信行为联合惩戒的办法，依法出台具体的惩戒措施[1]。
（一）湖南省的主要做法
湖南省社会信用体系建设起步较早，相关做法被国务院《政务情况交流》称为“湖南模式”，依托“三库一网一平台”，实现部门间信用信息共享，推广使用信用产品，开展了全省范围内的失信惩戒机制探索和试点工作。
1、社会信用体系建设各项政策保障到位
湖南省委、省政府高度重视社会信用体系建设工作，省委、省政府主要领导亲自关心和领导社会信用工作，并由省政府发文成立由副省长牵头的省社会信用建设领导小组，建立了良好的统筹协调机制。2004 年以来，湖南省人大、省政府先后出台了《关于大力推进社会信用建设的决议》《湖南省信用信息管理办法》《关于加快建立守信激励和失信惩戒机制有关事项的通知》等一系列法规制度。
2、整合资源，统一规划信用记录查询
为打造“诚信湖南”，2005年以来，全面启动覆盖全省所有企业和个人的“三库一网一平台”建设。
“三库”是指人民银行系统以信贷服务为重点的“企业和个人信用信息数据库”、工商部门以市场监管为重点的“企业信用信息基础数据库”和公民信息管理部门“人口基础信息数据库”；“一网”是指湖南信用网，由省工商局负责建设；“一平台”是指省电子政务外网数据交换平台，由省政府经济研究信息中心负责建设。通过有效地整合全省信息资源，实现信贷信息与政务信息的共享，并对信用报告的内容和查询流程进行了规范。
3、各行业应用信用报告，倡导诚信、挂钩信用
在通知中，明确规定行政机关、公用事业单位、行业管理机构、行业组织等单位，在以下六类日常业务中应用：（1）日常监督管理、行政许可、资质等级评定、定期检验、表彰评优、安排和拨付有关补贴资金等工作中；（2）政府采购活动和国有投资项目招标投标活动中；（3）实施与个人身份有关的公务活动或业务活动中；（4）银行业金融机构在开展业务活动过程中；（5）证券经营机构、证券服务机构在开展业务活动过程中；（6）保险经营机构在受理投保业务时。
（二）浙江省的主要做法
1、发展改革委归口管理、各部门齐抓共管
2002年，省政府成立了“信用浙江”建设领导小组及其办公室，2013年，《关于调整浙江省信用浙江建设领导小组成员及主要职责的通知》（浙发改法规〔2013〕796号）进一步明确了领导小组的8项主要任务和职责。
2、建立守信激励失信惩戒的工作机制
2014年6月，《浙江省企业信用联合奖惩实施办法（试行）》出台，对于在市场监管和公共服务领域守诚信的企业给予政策支持和倾斜等；对失信的企业实施限制财政性资金安排等惩戒。同年11月，印发了《浙江省失信黑名单制度建设工作方案》，明确制定失信黑名单相关制度文件、加强重点人群失信黑名单建设等7个方面的主要任务。
3、建成了全省统一的公共信用信息服务平台
法人和其他组织信用信息系统于2002年6月建成，是全国率先开通的省级企业公共信用基础数据库。目前汇集了46个省级部门报送的230万家法人和其他组织信用记录；数据库指标项达257类1794项，数据量达到3亿余条。自然人信用信息系统于2007年建立，目前汇集了20个省级部门报送的5612万户籍和流动人口信用记录，数据库指标项达到35类352项，数据量达到6亿余条。
（三）北京市的主要做法
1、相关制度建设起步较早，但总体较为分散
2002年8月，北京市政府颁布了106号令，规定“行政机关在日常监督管理、行政审批、企业资质等级评定以及周期性检验和表彰评优等工作中，应当按照授权查阅企业信用信息的记录，作为依法管理的依据或者参考”。2015年1月市政府印发的《北京市人民政府关于加快社会信用体系建设的实施意见》提出了“联合惩戒”的总体思路和总体要求，但并未涉及联合惩戒的标准、程序、规则等，在实践中具有一定的操作性，但无法作为行政管理的法律依据。
2、信用信息基础设施建设取得进展
北京市信用信息基础设施建设以“统一平台、多元服务、安全共享和产业培育”为原则，面向市场主体、信用服务机构、政府、金融机构以及社会组织，提供了广覆盖、多角度、全方位的信用信息服务。过去十多年，由市工商局牵头建设了企业信用信息系统，初步建立起信用信息归集发布标准、信用信息公示机制、应用机制以及联合惩戒机制。
3、探索开展失信惩戒工作，取得一定成效
北京信用协会2015年调查问卷结果显示，市工商局、市地税局、市国税局、市环保局、市农委、市商委、市质监局、市食药监局、北京证监局等部门已开展了信用联合惩戒工作，涉及的领域包括市场准入、虚假违法广告整治、纳税、环保、荣誉表彰等[3]。
六、建立失信联合惩戒机制存在的主要问题
从各省市的实践情况看，大部分政府部门已按照联席会议统一部署开展失信惩戒工作，但各地进度不一，认为当前进一步推进违法失信行为联合惩戒工作的难度还是相当大，存在诸多操作性方面的具体问题。归纳起来，主要表现在以下几个方面：
（一）相关的法规依据不足，缺乏制度安排
由于缺乏专门的法规和制度，部分省市在开展信用分类监管和信用联合惩戒工作中遇到的首要问题就是“无法可依”[4]。根据北京信用协会的调查，在影响开展信用分类监管和信用联合惩戒工作的主要因素中，缺乏相应的法律法规依据高居各因素之首，占70.59%。根据各部门的反馈意见，政府部门必须在依法行政的基础上开展各项业务工作，必须依据相关法规、制度、规定才能在本部门、本行业对其他部门、行业出现的违法失信行为主体采取行政处罚等惩戒措施，能否对外公开信息都存在或多或少的法律障碍。
（二）数据共享机制尚未完善
违法失信行为的数据归集、公开、共享是建立联合惩戒机制的重要前提与基础。目前，多数省市还存在着诸如信用信息公开不足、部门间信用信息共享不充分、信息更新不够及时、数据共享交换机制落实不到位等问题，这在很大程度上制约了信用信息的共享应用。
（三）对失信行为的界定缺乏统一标准
当前，失信惩戒机制只是作为一个概念被提出和应用，对于失信行为如何界定等相关问题，还缺乏权威的标准，社会各界以及政府部门的认识也不尽相同，在实践中缺少具体认定标准。相关省市虽然以政府文件形式出台了一些规定，但由于缺乏上位法的支持，还难以作为行政管理中的法律依据。
七、建立失信联合惩戒机制的思路及政策建议
失信联合惩戒机制作为社会信用体系建设的组成部分，是一项复杂的社会工程，应在借鉴国外先进经验的基础上，从重点环节入手，找准目标与定位，紧紧抓住部门间信息共享机制这个基础，在政府部门使用信用产品方面实现突破，逐步在省（区、市）级层面深入开展此项工作。
（一）加快顶层设计，出台各项法律和保障措施[5]
健全的法规制度是建立信用联合惩戒机制的重要基础。应加强顶层设计，尽快出台针对性强、便于操作的相关法规和配套的规范性文件、制度，将信用联合惩戒工作纳入法制化轨道。建议各省（区、市）以地方立法或政府规章的形式，针对各个环节存在的容易引发法律纠纷的问题，借鉴国外完善的信用管理法律保障机制，制定政策措施，界定失信行为和守信行为，规定惩戒措施，明确惩戒行为的实施主体，规范失信数据的采集、使用、保存年限和披露等，为建立失信惩戒机制提供法律依据。
（二）建立长效管理机制
建立失信联合惩戒机制关键是形成长效的工作机制，要有相关配套措施作为保障。要充分发挥各省（区、市）社会信用体系建设领导小组或联席会议的作用，对信用联合惩戒工作进行全面规划和部署，协调解决工作中出现的重大问题，并确立工作的主责部门和责任分工，有序推进信用联合惩戒工作。建议将行政机关开展信用联合奖惩工作的情况，作为对各部门依法行政工作考核的内容，对各部门完成情况进行督察[6]。
（三）完善信用信息系统建设
按照“分布建设，逻辑集中”的方式，进一步完善企业信用信息系统、个人信用信息系统、事业单位信用信息系统和社会组织信用管理系统建设，并在此基础上搭建统一的市场主体公共信用信息服务平台，归集和披露各类市场主体公共信用信息，实现行政机关信息互联和共享，进一步加大信用信息归集和披露力度，为信用分类监管和信用联合惩戒工作提供基础信息服务。
参考文献：
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