关于彩票公益金使用管理政策文件解读
俞建良
(2017年6月20日)
根据巡视整改要求，部党组专门研究制定了《关于落实福彩公益金使用管理巡视整改要求，进一步建立长效机制的工作方案》。
根据这个工作方案，彩票公益金管理制度可分为三个层面：第一层面为国家制度，即国务院《彩票管理条例》，财政部、民政部、国家体育总局联合发布的《彩票管理条例实施细则》，以及财政部制定的《彩票公益金管理办法》；第二层面为民政部规章，即“1+1+3+N”管理办法；第三层面为地方制定的相关管理制度。民政部制定的“1+1+3+N”管理办法是指，一个综合性实体管理办法，即《民政部本级彩票公益金使用管理办法》(已制定)；一个程序性操作规程，即《民政部彩票公益金预算操作规程(试行)》(已制定)；三个过程性管理办法，分别实现事前、事中、事后监督管理，即《民政部彩票公益金本级项目立项和评审办法》、《民政部彩票公益金项目督查办法(试行)》、《民政部彩票公益金使用管理信息公开办法(试行)》(已全部制定)；N个具体项目类管理办法，如服务类、培训类专项管理办法(正在制定中)。另外，今年还将与财政部联合制定出台中央集中彩票公益金支持社会福利事业资金管理办法，作为第一层面的一个综合性管理制度。
下面，我对一年来新出台的这5个政策文件的重点内容作简要解读。
一、《民政部本级彩票公益金使用管理办法》(民办发〔2016〕7号)。
这是2016年3月出台的文件，主要是确定民政部彩票公益金使用管理的总原则和要求，重点突出了以下内容：
1.关于管理职责。按照“谁使用、谁管理、谁负责”的要求，突出业务与管理的统一。设立了归口管理制度，明确划分了综合管理部门和归口管理部门的职责，民政部和省级民政部门的职责。同时，体现“决策、执行、监督相分离”原则，突出相互监督和制约，避免权力过于集中，以此化解权力运行风险。
2.关于全流程管理。办法体现“全流程管理”理念，突出管理的统一和完整。对资金分配、项目论证、项目评审、预算申报与审批、预算执行、信息公开、绩效评价与督查等关键领域和重要环节做出了原则性要求。
3.关于公开透明。办法提出“公开透明”原则，突出社会监督。对民政部、省级民政部门、项目单位等在信息公开上的职责、原则、内容、时限要求都提出了明确的要求。
由于这个办法是在巡视刚开始时制定的，有些内容在后面的具体办法中有所调整，所以，适当时候将重新修订此办法。
二、《民政部彩票公益金预算操作规程(试行)》(民办发〔2016〕17号)。
这是2016年10月出台的文件，主要是对民政部彩票公益金年度预算工作的具体流程进行规范，重点突出了以下内容：
1.关于切块分类。根据彩票公益金使用范围，民政部彩票公益金项目分为老年人福利类项目、残疾人福利类项目、儿童福利类项目和社会公益类项目；根据彩票公益金使用主体，民政部彩票公益金项目分为本级项目和补助地方项目。
2.关于预算流程和具体要求。主要是对应财政部关于部门预算“一上一下”、“二上二下”的流程，明确各阶段民政部各有关司局、归口管理单位以及项目单位的相应任务及完成时限。
3.关于资金分配额度。先确定部本级项目再确定补助地方项目。对本级项目，主要是根据申报和评审结果确定。对补助地方项目，按照有关规定切分好补助地方老年人福利类项目总额(不低于资金额度的50%)、社会公益类项目总额(不超过资金额度的10%)。剩余额度切分给补助地方残疾人福利类和补助地方儿童福利类项目，原则上按1:1分配。
三、《民政部彩票公益金本级项目立项和评审办法》(民办发〔2016〕18号)。
这也是2016年10月出台的办法，主要是解决资金使用管理“第一公里”的问题。办法分正文和附件两部分，正文主要规范立项的主体、范围、程序和责任，附件主要规范专家库建设和专家管理以及评审指标体系等。重点突出了以下内容：
1.关于申报范围。福彩公益金要符合福利彩票“扶老、助残、救孤、济困”的发行宗旨。办法将“济困”对象界定为除老、残、孤外的其他基本生活特别困难人员，并按惯例和原有办法将其对应于社会公益类项目，其总额(含本级项目和补助地方项目)控制在不超过部彩票公益金总额的10%。
2.关于专家评审。办法对评审程序、方法和要求进行了规范。详细规定了评审专家库及专家的管理、评审专家的条件及抽取程序、专家的职责义务等内容，确保评审的公平公正、公开透明和科学有效。
3.关于评审指标体系。分别从项目的必要性、可行性和合理性等方面对评审指标体系进行细化，并规范具体的评分标准。
四、《民政部彩票公益金项目督查办法(试行)》(民办函〔2017〕173号)。
这是这个月刚出台的办法，主要是解决资金使用管理“中间一公里”的问题，目的是强化过程管理，做到问题早发现早提醒早纠正，避免造成更大损失。重点突出了以下内容：
1.关于督查形式和内容。督查形式包括审计、约谈、函询、查阅资料、现场检查等。督查主要内容包括：项目单位管理制度的健全性；预算执行情况、资金使用合法合规性；项目完成情况、项目目标是否发生偏离；信息公开和宣传情况等。
2.关于督查职责。督查实行分级负责制，谁分配、谁管理，谁督查。民政部负责对全国范围内民政部彩票公益金项目组织开展督查，地方民政部门负责对本地区部补助地方公益金项目开展督查，申报公益金项目预算的民政部门内设机构和直属单位负责配合民政部门开展督查工作，落实督查整改意见等。
3.关于第三方审计。对民政部、各级民政部门委托第三方审计机构对公益金项目开展审计进行了规范，明确了范围和方式，规范了责任和义务，明确了第三方审计机构应具备的条件。
4.关于督查结果运用。对督查过程中发现项目单位存在提供虚假材料；虚报、套取、挤占、挪用彩票公益金及其他违法违纪行为的要提请有关部门依照《彩票管理条例》、《财政违法行为处罚处分条例》等有关规定处理。对督查中发现问题，项目单位必须按期整改并提交整改报告，使督查形成完整的闭环，保证督查的完整性和严肃性。
五、《民政部彩票公益金使用管理信息公开办法(试行)》(民办函〔2017〕172号)。
这也是这个月刚出台的办法，主要是解决资金使用管理“最后一公里”的问题。重点突出了以下内容：
1.关于公开主体。为使信息公开工作流程清晰、责任明确、监督有力，按照公益金本级项目和补助地方项目分类，将信息公开主体相应明确为民政部、地方各级民政部门和各项目单位。
2.关于公开内容。一是作为常规性公开程序，按照“谁使用、谁分配、谁管理，谁公开”原则，各级民政部门和各项目单位每年6月底前公开相关信息。二是作为公益金信息公开的特殊方式，要求各级民政部门按照财政部门有关规定，将公益金使用有关信息纳入部门预(决)算信息公开范围。三是作为信息公开的法定义务，要求民政部和省级民政部门每年6月底前将上年度使用部彩票公益金情况(含使用规模、资助项目、执行情况和实际效果等)向社会公告。
3.关于公开方式。各级民政部门和各项目单位在本部门、本单位门户网站上发布公益金使用管理信息，项目单位无门户网站的，可由相关民政部门网站代为发布，下级民政部门无门户网站的，可由上级民政部门或人民政府门户网站代为发布。民政部门户网站和中国福利彩票发行管理中心官网同步公开部本级彩票公益金使用管理信息，并对各省级民政部门发布信息进行汇总链接。各省也要将省以下民政部门公益金分配使用信息进行相应链接，确保能够查询每笔公益金的使用方向。
4.关于加强监督。要求将各级民政部门公益金使用管理信息列为本部门政府信息公开工作的重要内容，加强组织管理。对信息公开职责履行不到位的，明确了相应惩处措施。
