应明确编制外工作人员的法律地位,确立他们和在编执法人员之间的法律关系、法律责任。同时,对非在编人员的招聘、培训、指导、考核、解聘等作出明确规定。
法制网记者 蒲晓磊
“前几天,有一名辅警在微信上向我咨询,说自己在执行公务时被阻挠和殴打,对方称他是‘临时工’,不算妨碍公务。我肯定地告诉他,如果辅警在参与执法的过程中受到阻挠,对方肯定属于阻碍执行职务,严重的甚至会构成妨害公务罪。”中国人民公安大学讲师史全增近日对《法制日报》记者说。
现实中,在“临时工”的使用上,呈现出“刚需”与“无关紧要”的矛盾综合体:一方面,行政执法部门强调人员不足,需要“临时工”来参与行政执法工作,甚至独立执行任务,尽管“临时工”并无执法权；另一方面,“临时工”在参与执法时常被质疑,而且,在出现问题时,“临时工”屡屡被抛出当作“替罪羊”。
与此同时,地方政府也在探索解决之道。
8月1日,《河南省行政执法证件管理办法》施行,对申领“河南省行政执法证”的人员应当具备的条件、申领行政执法监督证件的人员范围均作出了详细规定,严格禁止不具备规定条件的人员申领行政执法证件,杜绝工勤人员、劳动合同工、“临时工”执法。
对此,多位专家在接受记者采访时指出,地方政府的探索值得赞赏,但“临时工”执法问题的解决仍任重而道远。
执法资源与执法任务不匹配
“辅警都有三险一金,属于合同工,跟他们比起来,我们这些连合同都不签、每个月就拿300块钱的人,才是‘临时工’吧!”回想起5年前的工作经历,李军自嘲地说。
2012年,李军以“临时工”的身份,到河北省邯郸市某县交警大队工作。李军在工作之后发现,和他有着一样身份的并不在少数。
“我所在的交警中队有8个人,中队长是交警,副中队长是辅警,剩下的6人都是我这样的‘临时工’。”在熬了两年之后,李军还是没能转正,便辞职换了工作。
事实上,“临时工”在法律层面并不存在,只是一种对编制人员区分管理的笼统称谓。现实中,“临时工”仍在许多工作岗位上存在,尤以行政执法部门的“临时工”最为引人关注。
对于这些在行政执法部门工作的“临时工”,史全增更愿意称他们为行政辅助人员。 史全增在接受记者采访时,强调了“执法”和“参与执法”的区别:行政辅助人员不具备执法主体资格,不能以自己的名义独立执法,而应当在有执法资格的工作人员的指挥和监督下开展辅助性工作。尽管这些行政辅助人员没有执法权,但却可以参与执法,并由其所在的行政机关直接承担相应的法律责任。
随着社会治理任务不断增多,公安、城管等原有的执法力量已无法承担繁重的执法任务。因编制有限,基层行政执法机构不得不雇用“临时工”辅助或代替正式执法人员。
“实务部门往往强调实际需要,强调在编执法人员不够,不得不用‘临时工’,否则无法完成行政执法任务。”北京大学法学院教授王磊在接受《法制日报》记者采访时分析指出。
“违法行为总是动态产生,违法行为的数量也在不断变化,而正式执法人员的数量及其他执法资源难以与这种变化相适应,在这种情况下,‘临时工’的灵活性能较好地适应这种变化。”同济大学法学院副教授黄锫在接受记者采访时认为,执法资源与执法任务的不匹配,是“临时工”出现在执法活动中的重要原因。
干的活多,背的锅也多
正如史全增所言,“临时工”不能独立进行执法,却可以参与执法。但在现实工作中,“临时工”的使用有时候会偏离既定轨道。
“过去上路检查,经常是我们这些‘临时工’去做。每当我看到网上有‘临时工’出问题被辞退的新闻,一点也不觉得奇怪,因为我们‘这些人’被推到前面干活儿,一旦出问题,‘背锅’的肯定是我们。”李军直言。
干的活多,所以背的锅也多——谈起自己两年多的工作经历,李军总结出了这样一句话。
“以往,每次看到粗暴执法的新闻,行政执法部门就会抛出‘临时工’来‘背锅’,即使最后调查不是‘临时工’所为,舆论也会调侃称,这次终于不是‘临时工’了。”李军坦言,自己对此已习以为常。
即使这样努力,但身份上的不被认同,也让这些“临时工”很没有归属感。
“有时候,在查处交通违法行为时会被司机质疑身份,这时候我就会找同行的民警过来,他们有警官证。尽管这样的情况不多,但每次遇到,都让人很不舒服。”李军说。
这些冲在一线且没有身份认同感的“临时工”,有时候也会利用手中的权力“任性”。
近几年,因在行政执法时的不规范甚至违法行为,“临时工”曾多次引爆舆论。
2013年5月,陕西省延安市发生“城管跳脚踩商户头部”事件,延安市城管局回应称,打人的是临时聘用人员,没有正式编制。
2014年4月,浙江省苍南县5名城管在执法过程中,将一名拍照的路人打伤,随后引发群众围堵城管执法车辆,事后有关部门称,这5人并非正式城管队员,而是城管临时叫来协助搬运占道石块等物品的。
2016年5月,贵州省凯里市一名身着“行政执法”字样背心的男子用塑料凳砸女水果商贩头部,在将其打倒在地后持续殴打。事后凯里市公安局称,涉嫌打人者为十字街道办事处聘用人员。
……
屡屡被曝光的负面新闻,也让一些地方和部门意识到,“临时工”的使用必须有所规范和约束。
记者发现,近几年,已有多地对“执法临时工”进行了专项清理。
2015年,辽宁省开展优化经济发展软环境执法专项检查,对全省行政执法主体进行清理,再次明确执法资格,清退不合法的“执法临时工”“合同工”。
2016年12月底,广西壮族自治区法制办发布消息称,全区行政执法人员专项清理行动中,两万多人被清出执法队伍,行政执法人员不再有“临时工”。
自2016年3月15日至今年1月,山东省对行政执法人员进行了专项清理,共清理不符合条件的行政执法人员3万多人。同时明确,凡未经审核确认的行政执法人员,一律不得从事行政执法活动。
与专项清理行动相比,《河南省行政执法证件管理办法》因为将取消“临时工”行政执法权纳入法治轨道,而备受舆论关注。
立法明确“临时工”法律地位
在专家看来,河南省取消“临时工”行政执法权的做法,是对现行法律的进一步明确——“临时工”没有执法权。
“执行国家法律的人员没有‘临时工’,换句话说,‘临时工’没有法律地位、没有执法权。”王磊指出。
在黄锫看来,“临时工”虽然能解决执法资源与执法任务不匹配的问题,但也因为没有执法权而处于一个尴尬的境地。因此,对于“临时工”的管理,也不能“一刀切”。
“‘一刀切’禁止‘临时工’参与任何执法活动,会与执法实际冲突,最终可能变成阳奉阴违的一纸空文。应仔细研究执法过程,禁止‘临时工’参与直接影响社会主体权益的执法活动,如处罚、强制等。但是对于其他对权益没有直接重大影响的执法活动,如巡查发现违法行为、贴处罚告知书等,可以聘用‘临时工’,但应建立相应的制度,由正式执法人员对其严格监管,一旦出现违法执法,应承担相应责任。”黄锫建议。
浙江财经大学法学院副教授李春燕指出,“临时工”之所以屡屡进入公众视野,主要存在两方面原因:执法资源不足,使得行政执法单位不得不使用“临时工”；所属行政机关和执法人员怕承担法律责任,提前想好退路。
李春燕认为,对于“临时工”的管理,也要从这两方面入手:一方面,科学确定执法人员的编制数量；另一方面,加强教育,使执法人员明确,根据现行法律法规,只有因故意或重大过失导致行政违法,才会被追究法律责任,消除他们的顾虑。
“此外,必须重申,‘临时工’执法,所属行政机关也要承担法律责任。”李春燕强调。
专家指出,制度的建立与健全,离不开法律的保驾护航。
政府管理的范围和内容,多而不精；政府组织机构内部管理人员占用编制多,一线、基层执法人员占用编制少；编制管理计划性强,对执法一线的编制需求远远无法满足；有编制人员的懒政、推诿……西南石油大学法学院讲师李文海认为,“临时工”执法背后的问题,实则是行政组织法、组织机构改革、执法体制改革等方面的问题。
“立法杜绝‘临时工’,必须同时完善组织法、深化组织机构改革、执法体制改革,完善社会治理结构,明确真正需要由政府规制的行政任务,精简非执法和服务的机构人员,充实一线、基层执法人员,严格执法责任,强化执法能力。”李文海在接受记者采访时建议。
史全增指出,“临时工”同行政机关之间属于行政协助的关系,也就是说,“临时工”同行政机关之间一般具有直接或间接的隶属关系,且大多在行政执法人员的直接指挥监督下参与执法活动,为行政机关实施准备性和执行性的行政活动。
史全增建议,在相关法律中明确规定“临时工”具有行政助手的法律地位,并确定其职责范围,从而为“临时工”参与行政执法活动提供组织法上的依据,并给予合理规制。
“应在法律和需要之间加以平衡,明确编制外工作人员的法律地位,确立他们和在编执法人员之间的法律关系、法律责任。同时,对非在编人员的招聘、培训、指导、考核、解聘等作出明确规定。”王磊认为,有必要通过立法明确“临时工”的法律地位,来解决现实需求与法律规定之间的矛盾。
(应被采访者要求,李军为化名)
