原标题：治城市内涝须综合施策
前不久，南方某地部分道路积水严重，一些市民乘铲车通行。何江华摄
今年入夏以来，多地遭遇暴雨，不少城市出现“看海”现象，内涝问题再次凸显。即便是建设水平较高的大城市，有些地方也难逃内涝之苦。
城市内涝的症结到底在哪里？如何加大力度破解？公众该怎样有效防御？本报记者最近对此进行了调研。
城市规划建设滞后、强降雨频发等因素导致内涝
近年“城市看海”现象时常发生。据中国水利学会主办的杂志《中国防汛抗旱》统计，2010年以来，我国平均每年有180余座城市受到内涝的影响。
造成内涝的主因究竟是什么？
暴雨无疑是造成城市内涝的因素之一。中央气象台高级工程师许凤雯解释，城市内涝是由于雨量过多、地势低洼、积水不能及时排除而形成的自然灾害。我国夏季多暴雨，如果一座城市降雨强度大、范围集中，就容易出现内涝。近年来受气候变化影响，一些城市遭遇极端性强降雨的频次上升，城市面临的内涝风险增大。
“值得注意的是，城市化会诱发‘热岛效应’‘雨岛效应’，改变城市及周围地区的温度场分布和次级环流，从而改变降雨的时空分布。例如，研究表明，天津市区汛期雨量一般大于近郊，且降雨强度明显大于郊区。”许凤雯说。
当然，城市频频内涝不能把“锅”都甩给暴雨，城市规划建设也是关键影响因素。南京水利科学研究院院长、中国工程院院士张建云表示，城镇化带来不透水面增加、洪水调蓄空间缩减等，引发流域产汇流机制改变，导致城市洪涝易发多发。城市防洪基础设施标准偏低、城市暴雨洪水监测预警和应急管理能力薄弱，也让城市排水系统在暴雨来袭时陷入被动。
现阶段，我国城市防御、治理内涝存在诸多难点。中国城市规划设计研究院（北京）城市规划设计公司总经理张全指出，不少城市的工程建设存在短板，下水道管网设计存在历史欠账，一些地方没有及时更新技术要求和设计标准，甚至还未达到上世纪80年代的建设标准。
张建云认为，我国许多城市长期以来快速发展，强调发展速度，忽视总体规划；重视地面工程的光鲜，忽视地下排水设施的建设；重视基础设施和景观建设，忽视生态环境的保护和修复。城市管理机制不完善，在内涝问题上“多龙治水”，缺乏协同，排水、除涝与防洪分属不同部门，权限划分不清、部门职责不明，应急管理能力和水平亟须进一步提升。
城市内涝虽然是个难题，却并非“无解”。张建云表示，科学认识城市内涝，坚持问题导向，综合施策、重点治理，就能找到较好的解决方案。例如，北京在2012年发生“7·21”暴雨后，采取了一系列城市内涝综合治理措施：进行重点地区雨水管网改造，排水能力显著提高；完成中小河道治理，实现城区河湖连通；改造城市排水泵站，排涝能力显著增强，能够应对的洪涝灾害强度从“两年一遇”提高到“十年一遇”；建设城市蓄水空间，有效调蓄城市暴雨形成的洪水；组建多部门的城市应急管理指挥中心，增强管理能力和减灾救灾能力。2016年7月北京发生了降雨量不亚于2012年“7·21”的暴雨，但并未产生明显的城市洪涝和不利影响。
许凤雯表示，如果海绵城市建得好，暴雨不一定会形成内涝。德国汉堡建设了容量很大的地下调蓄库，在洪水期有很强的调度水量能力；瑞士推行“雨水工程”，实现雨水再利用。这些举措都能很好地防治内涝。
海绵城市建设取得成绩，但也存在一些问题和挑战
建设海绵城市，是谈及城市内涝治理时被频繁提及的“药方”，即通过“渗、滞、蓄、用、排”等方式，让城市像海绵一样，下雨时吸水、蓄水、净水，需要时将蓄存的水释放并加以利用。2013年12月，中央城镇化工作会议正式提出海绵城市建设的要求。此后，30个城市分两批开展了试点建设工作，目前全国已有370个城市提出海绵城市建设专项规划。
位于陕西省西安市西咸新区的沣西新城，是海绵城市建设试点区域。道路旁、小区里、绿地上，到处都有“海绵”。作为主干道的秦皇大道，两旁的绿化带都低于路面，且为中间低两边高的沟状，植物景观也异于平常，路边没有雨水井，连接路面与绿化带的路沿石上却多出一些孔洞。
这是怎么回事？
“下雨时，路面雨水通过这些导流孔进入生态草沟，草沟上的狼尾草、蒲苇、细叶芒、石竹等灌木花草，都是耐水又耐旱的品种，能起到拦污净化、过滤吸附的作用。”沣西新城海绵城市技术中心主任助理梁行行介绍，“生态草沟下，自上而下还铺设着蓄水层、种植土层、粗砂填料层、砾石层，逐层对雨水进行渗透、滞蓄等处理，同时补充地下水。遭遇强降雨时，草沟吸纳不了的溢流才通过高于生态草沟的溢流井排入市政管网，大大降低了城市内涝的可能性。”
如果遭遇极端强降雨，这些“小海绵”完全饱和了，怎么办？强大的市政排水管网和城市中央雨洪系统，可以让沣西新城拒绝“看海”。沣西新城已建成海绵型园区240万平方米、海绵型道路50余公里、海绵型公园绿地140万平方米，成为河网水系、城市绿廊、环城绿带、社区公园等多级绿地网络内外渗透的公园城市。中心绿廊作为海绵城市建设的末端雨洪调蓄枢纽，众多湖泊、湿地、绿地可通过管网吸纳全城的富余雨水，实现雨水的调蓄、净化及回用。
沣西新城海绵城市信息平台监测显示，3年多来，试点区域内10个积水易涝点已全部消除，平均地下水位回升3.43米，渭河和沣河出境断面的水质比入境断面明显改善。
海绵城市建设取得了一定成绩，但也存在一些问题和挑战。张建云分析，现阶段海绵城市建设还缺乏科学的技术规范，我国地域辽阔，地理气候条件复杂，很难有统一的技术要求和标准，有些试点城市缺乏对自身水问题的准确把握和科学诊断，缺乏有针对性的特色方案。此外，海绵城市建设要综合施策，不能只做表面功夫，建立若干小海绵体而忽视它们之间的连通和调蓄。有些试点只注重建成区的消减雨洪设施建设，缺乏整个城区水系连通的规划和治理，也没有考虑流域防洪的要求。
“需要注意的是，有些试点建设成本高，运行维护难，缺少长效机制，不利于城市内涝的持续治理。”张建云强调。
专家指出，针对新城区和老城区，海绵城市建设的难度不同，应该采取不同的方法。新城区的制约条件较少，海绵城市的各项技术措施较易设计实施，要坚持低影响开发的理念，完善城市规划，科学确定治理标准，统筹推进。相比之下，老旧城区的洪涝灾害、雨水径流污染等问题更严重，而且面临空间条件有限、改造难度大的问题。
张建云说：“在老城区，应当坚持问题导向，因地制宜采取针对性措施，增设下凹式绿地和植草沟等，减少雨水流入下水管道的水量。运用池塘、水体、人工调蓄池等调蓄设施，拦蓄洪涝。结合城市道路、园林等设施维护和升级，提高排水除涝能力。”
内涝问题牵涉城市建设方方面面，须系统治理、多方努力
内涝问题牵涉城市建设方方面面，治理内涝应当全面考虑。“这是个系统工程，不可能一蹴而就。海绵城市建设不应是单一的洪涝治理，而是水综合治理。”张建云表示，治理城市内涝要做好总体规划，科学制定排水、除涝和防洪的治理标准和目标；要加强城市海绵体建设，从源头减少暴雨径流和污染物，提升暴雨径流的渗、蓄能力和污水处理与净化水平；应提升城市洪涝灾害防御能力，加强排水管网、城市河湖调蓄、城市堤防和地下蓄水空间等基础设施建设，提升对洪涝的调蓄能力；同时，加强非工程措施的建设，包括暴雨洪涝的监测预警、科学调度和城市应急管理。
“建设海绵城市只是解决内涝的手段之一，不是全部措施。”张全表示，大家应转变观念，不要认为建了海绵城市就一定不会内涝，关键在于如何用好城市的“海绵”，使之与大江大河、水库、管网连通与协调。不能建设完了就万事大吉，要打“持久战”，做好长期建设、维护、运行的准备。同时，要打“配合战”，有统一的规划，相关部门厘清责任，在尊重自然、顺应自然、保护自然的前提下提升城市管理水平。“最理想的状态，是当各项技术标准成熟后，我们不再刻意强调‘海绵城市项目’，而是把它作为一种保护生态环境的理念贯彻到城市建设、管理的方方面面，每个工程都自觉遵循，每个项目都自然执行。”
专家表示，应加强科普，帮助公众科学认识城市内涝。加大宣传力度，增强公众的风险防范意识。还应建立完善的社会防范体系，加强城市洪涝灾害的预报预警机制和科学调度，注意开展应急演练，提高各级政府的应急管理水平。
张建云指出，我国是洪涝多发国家，有2/3的国土面积存在洪涝风险，随着气候变化和城市化进程，我国城市极端暴雨发生的几率增加，洪涝问题越来越突出，治理标准不可能无限地“水涨船高”，暴雨产生的短时积水在许多城市是不可避免的。公众应多关注相关部门发布的预报预警，学习掌握面对城市内涝的防范知识和技能。
《 人民日报 》（ 2018年08月11日 10 版）
