2009年，我国启动“光电建筑”、“金太阳示范工程”和敦煌大型荒漠光伏电站招标等多个项目。截至2010年底，我国光伏发电装机为890兆瓦，其中屋顶光伏电站装机规模约30万千瓦。在财政部、科技部、住建部和国家能源局等相关部门的推动下，近年来我国光伏发电市场，尤其是用户侧的屋顶光伏发电市场得到飞速发展。
然而，在近两年的示范过程中，用户侧光伏并网也遭遇到一些政策和机制障碍，致使项目难以确定合理的上网方式和上网电价，导致示范工程进展缓慢。去除用户侧并网的约束性政策，创新管理机制，推动金太阳等光伏发电示范工程取得突破性进展，未来5―10年我国光伏产业将迎来“腾飞”式的发展。
一、用户侧并网在安装空间、技术和资金支持方面均不存在问题
调研时，国家发展和改革委员会能源研究所研究员王斯成向新华社记者表示，在我国规模化推广用户侧并网的光伏市场应考虑以下几个关键因素：
一是是否有足够的安装空间；二是技术上是否可行；三是在现行政策体制下是否有足够的经费支持；四是在现行的推广模式下项目是否在经济上可行；五是是否有合适的能够可持续发展的商业化运作模式；六是建成的光伏系统在用户侧能否顺利接入配电网。
据2009年《中国统计年鉴》，我国现有建筑总面积410.2亿平方米，屋顶面积178亿平方米、南墙面积139亿平方米，合计317亿平方米。据住建部人居环境中心测算，实际可利用面积185.1亿平方米。按照1平方米安装60瓦光伏组件，则可安装11.1亿千瓦；即使只利用20%的可利用面积，安装量也不少于2亿千瓦。因此，安装空间不存在问题。
光伏发电系统在计费点用户侧并入电网，称作“用户侧”并网。当光伏穿透率低时，不会有任何技术问题，美国将这一比例确定为15%，日本为20%。而当光伏穿透功率较大，在白天负荷较小的情况下，有可能出现光伏总功率高于总负荷，光伏电量则通过配电变压器向初级高压侧反送电，被称作“逆功率”，这会使配电网网压升高，造成安全隐患。对此，可以采用无功调压或安装防逆流装置来防止网压升高，仅会损失部分光伏电量。因此，无论是低穿透率还是高穿透率，光伏在用户侧并网都不会造成安全隐患，用户侧光伏并网的电能质量和安全性已经有国际电工委员会标准和国家GB标准，所有技术问题都有成熟的解决方案。
2009年，我国启动金太阳和屋顶项目近300兆瓦，2010年启动 400兆瓦，2011年将启动约800兆瓦。去年底，财政部副部长张少春表示，2012年以后金太阳工程每年装机将不少于1000兆瓦，这部分资金并不受每千瓦时电4厘可再生能源电力附加资金的限制。按照1千瓦补贴10.8元，1000兆瓦需要108亿元。随着光伏成本的下降，补贴资金将逐年减少，直到光伏成本达到用户侧“平价上网”。据记者了解，除了中央财政补贴，江苏、浙江、山东和北京市等省市还出台了扶植金太阳工程的地方性补贴政策，各界反映补贴资金不成问题。
调研时，有关管理部门负责人、业内专家、金太阳项目业主和设备提供商都表示，推广用户侧并网光伏市场，在安装空间、技术和资金支持方面都不存在问题，但由于存在诸多政策矛盾和机制障碍，旨在摸索和示范用户侧并网的金太阳工程等与建筑相结合的光伏发电项目进展不如人意。
二、阻碍用户侧并网推广的政策矛盾――光伏项目享受销售电价还是脱硫燃煤机组标杆上网电价，按“负荷管理”方式还是电站方式进行管理
2009年7月16日，财政部、科技部、国家能源局联合发布金太阳示范工程的通知，通知指出“各地电网企业应积极支持并网光伏发电项目建设，提供并网条件。用户侧并网的光伏发电项目所发电量原则上自发自用，富余电量及并入公共电网的大型光伏发电项目所发电量均按国家核定的当地脱硫燃煤机组标杆上网电价全额收购”。同时明确规定，“利用工矿、商业企业以及公益性事业单位既有建筑等条件建设的用户侧光伏发电项目，单个项目装机容量不低于300千瓦”。而同年7月24日国家电网公司发布的光伏电站接入电网技术规定却明确规定，光伏发电装机容量超过200千瓦的必须接入10千伏及以上电压等级电网。
此后，虽然该技术规定起草单位的评审专家解释说，技术规定所要表达的是，只要光伏项目的单点接入容量不超过200千瓦，就允许在低压400伏电网接入，而不是指整个项目的装机容量；随着示范的不断推进，目前的金太阳工程项目发电容量动辄几兆瓦，分散在厂矿各个屋顶上的光伏电池所发电量可以就近接入配电网，为就近的用电设备供电，无需将整个项目所发电量集中上网，但5月13日参加由财政部、国家能源局、科技部和住建部组织召开的“金太阳示范工程座谈会”的13个光伏发电集中应用示范开发区，大多数都反映，由于该技术规定表述不清晰导致的理解偏差，当地电力公司要求金太阳工程项目集中建升压站，从发电侧并网，并以对待公共电站的方式来管理光伏发电项目。
这就和金太阳工程的“用户侧”并网和“自发自用”，即允许用“抵消电量”的方式运行光伏系统的原则直接相抵触。专家表示，金太阳和光电建筑项目的盈利要点是“用户侧并网，抵消电网电量，自发自用”，抵消电量意味着光伏电量的价值等效于电网的零售电价。从“用户侧”并网转变为“发电侧”并网，产生的最直接影响就是，将导致光伏电量的价值从用户侧的销售电价，一下变成当地脱硫燃煤机组标杆上网电价，使项目的经济性完全丧失。
金太阳示范工程规定，国家对光伏项目初始投资给予50%的补贴。据王斯成测算，以2011年项目为例，我国光伏系统平均造价为1.5万元/千瓦，国家补贴后，初始投资为0.6万元/千瓦，在保证税后内部收益率10%，年满发1100小时情况下，合理电价是0.7元/千瓦时。我国很多省自2009年11月开始实施峰谷电价，地处东部的北京、上海、广东、浙江等省市白天的商业和小工业用电电价平均为0.9525元/千瓦时，远高于0.7元/千瓦时，开发商可以盈利。而燃煤脱硫电价即使是在东部各省也仅在0.35―0.45元/千瓦时左右，最高的广东省为0.49元/千瓦时，两者相差50%以上。如果执行当地燃煤电价，即便在西藏年满发1963小时，项目内部收益率也只有4.24%，西部其他省区和东部地区就更低了。可见，金太阳工程和光电建筑项目若不能享受用户侧零售电价而以发电侧燃煤脱硫电价并网，则在经济上不可行。
并且，与“自发自用”的自备电站相比，公共电站的建造成本要高很多，报批手续更复杂、报批时间更长。调研时，专家指出，在规定穿透率的情况下，用户侧并网的光伏系统应当按照“负荷管理”的原则执行，属于电网的不受控单元，其功率波动与负荷的波动在同一数量级，因此金太阳工程用户侧并网的光伏系统不应按照发电站进行管理，做到“只监测、不调度”即可。并且，只要光伏穿透率不超过30%，有功无功调节、低电压穿越等过高的技术要求都是不必要的。
此外，应当设置合理的电网接入系统费用和入网检测费用，对于用户侧并网光伏系统一般不应超过初始投资的5%。为了金太阳工程的顺利实施，电网公司应尽快发布简单、易行的用户侧电网接入标准和管理办法，而且一定要下发到地方电力部门，使基层电力部门有章可循。
三、突破用户侧并网的机制障碍――国家宜修订电力法，企业需引入合同能源管理方式创新商业运营模式，电力部门应创新受卖电机制
金太阳和屋顶示范项目一般规模较小，大部分在几百千瓦到几兆瓦。相对而言，实行集中连片示范，形成规模效应，有利于进一步降低系统造价，也有利于电网集中管理。为此，我国在2010年底首批确定了北京经济技术开发区等13个开发区作为“光伏发电集中应用示范区”，一期建设规模为170兆瓦。据初步统计，我国有100多个国家级经济技术开发区、高新技术开发区，平均每个开发区面积都在几十平方公里，可安装光伏发电规模约在100兆瓦，这样仅国家级开发区就可以实现1000万千瓦装机。加上数百个省级开发区和工业园区，可装机规模更大。
据了解，在上述13个“光伏发电集中应用示范区”中，上海张江和深圳高新区有不少企业采取租赁方式，将屋顶租给有经验、有实力、专业化的大型能源企业，进行集中建设光伏发电系统，所节省的电费，按照双方的约定共享收益。
王斯成表示，金太阳示范工程的原则是“用户侧并网”和“自发自用”。如果是自己的建筑，当然没有问题，但如果光伏系统开发商和建筑本身不属于同一单位，则会出现“为别人省电”和如何进行利益分配的问题。对此，合同能源管理的方式是很好的商业模式。光伏系统开发商与建筑所有者签订协议，建筑所有者将省下来的电费按照租赁光伏电源的方式支付给光伏开发商，而光伏开发商以租赁屋顶的方式对建筑所有者给以适当补偿，这对于双方都是有利的，是一种“双赢”的商业化模式，将有效解决开发区众多业主很难集中成片示范的问题，而且有利于提高建设质量，降低成本，推动规模化应用进程。
但在实际操作中，金太阳工程中的合同能源管理方式遭到了地方电力公司的质疑。中新天津生态城的负责人反映，天津市电力公司明确表示，生态城中金太阳示范工程的业主采用合同能源管理方式运营光伏发电系统，就是在向屋顶所有者售电，而我国电力法规定，除了电力公司，任何机构都不得向用户出售电力。因此，光伏发电的电量只能卖给电力公司，而电力公司的收购按照天津市脱硫燃煤标杆上网电价结算。
多位业内人士指出，按照现行电力法，采用合同能源管理方式运营金太阳工程中的光伏发电系统，确实有“违法”之嫌。为此，我国应对电力法进行适当修改，出台包括用户侧并网光伏发电系统在内的分布式能源管理办法，改变以往的一些电力管理方法，允许大量分布式能源接入用户侧，减少电损、增加供应。同时，为形成多赢的局面，金太阳工程的光伏发电系统运营商可以支付电力公司0.10-0.13元/千瓦时的过网费，使电力公司能够回收因售电量减少但基础电网服务没有减少而产生的成本。
电网接入是金太阳示范工程和光电建筑能否顺利实施的关键。只要能够解决光伏系统用户侧并网和经济、可持续发展的商业化运作模式问题，光伏系统有望在我国出现爆发式的增长。修订相关法律，调整有关政策，电力部门积极配合和服务，是促进金太阳工程顺利实施，推动我国光伏产业快速、健康发展的关键。
