推进“一次办好”改革,关键是流程再造。
我们在调研中发现,许多部门为了防范审批过程中所谓的风险,不断设立前置条件,使流程复杂化,增加了企业和群众办事的麻烦。
流程再造,就是既要科学防范审批风险,又要减少企业和群众的不便。
流程再造的基础:
清理审批事项
群众申办事项颗粒化标准化
为了落实“一次办好”,济南市自行清理审批事项,却发现法律无明确要求、有关部门自行设置的审批多达441项,这还不包括那些预审期无实质意义和各种兜底事项。今年在市委、市政府强力推动下,这些审批最终全部清理。
一位审改办同志总结:“在审批事项设置上,山东的一些地方是越复杂越好,就怕漏了一项。南方先进省份是越简单越好,‘傻瓜化’办理。”
只有把路上的杂石清理了,才能修缮改造道路。推进审批流程再造,当前一项基础性工作,是清理不该有的审批事项。
这项工作在各地遇到阻力。中部一个城市想学杭州网上报装自来水的办法,但被当地自来水公司阻挡:砍去见面、用户签字这一环节,出了问题谁负责?
怕出问题、出了问题不担当,是这些环节难以清理的原因。自来水报装是多大的事儿?如此都不敢担当,遑论其它?
难清理,还有更重要的利益因素在里面。在不动产登记中,除了临沂、日照等市外,许多市还“顽固”保留二手房交易资金监管——买房方的钱不直接交给房屋中介、由中介转给卖方,而是先交给银行,交易完成后由银行划给中介。这个环节多余且没有法律依据。一位银行业人士对记者分析:每笔交易款虽然只是在银行“过渡”几天,但二手房交易量大,由此银行账户常年保持几亿、几十亿资金。嘴里含着如此肥肉,谁愿意吐出来?
重重阻挡,该如何清理不该有的审批?借助当下轰轰烈烈的“一次办好”改革氛围,正面出击,坚决清理,是一个法子。
自6月以来,从省级到市、县公布的“一次办好”事项清单,具有从结果上倒逼清理审批事项、提高审批速度的作用。原因很简单,只有把不该有的环节砍去了,才能实现“一次办好”。按照计划,今年我省对依申请办理的政务服务事项将实现“一次办好”全覆盖,这将全面倒逼清理审批事项。
流程再造还有一项基础性工作,将企业和群众所办事项拆分到最小单元,即颗粒化,在此基础上统一办事标准,即标准化。这将使所办事项具体可抓、标准统一,为它们进行流程再造也就更容易。
以各地公布的“一次办好”事项为例。当前各地数量不一,有的能相差千余项。“公布数量少的,一个重要原因是只公布了事项的一个大类、没有进行颗粒化,这让群众不好准备办事材料,并且在审批中有可能利用模糊空间增加审批环节。”省社科院政策研究室助理研究员彭总峰分析。
对症之药就是颗粒化。省里规定不动产转移登记五个工作日完成。临沂通过颗粒化,把不动产转移登记这一大项拆分为商品房、存量房买卖转移登记等18类,在此基础上分类进行流程再造,由此实现12类一小时办结、4类当天办结、2类特殊业务五个工作日办结。
标准化在我省亟须推行。以办理施工许可证为例,枣庄要求提交13种材料,烟台要16种,临沂要11种。各地标准不统一,既给企业带来很大不便,又阻碍了对该事项的流程再造。浙江的经验是,省里由上到下实行申请材料、申请表单等“八统一”。如此“八统一”,在浙江无论走到哪里,只带一个版本的办事材料就行。
另外还要看到,企业和群众所办事项庞杂,要全面实现颗粒化、标准化很困难。在此不妨学习浙江的做法:从企业和群众高频次办理的事项入手,摁住一个环节,一个链条一个链条打通,由点到线,由线到面,最大程度上覆盖所办事项。
流程再造的内涵:
从链条化到打包式、网络化
简化、合并办事环节,让群众办事“三步并作两步走”,是流程再造的内涵。这里既需要纵向的一链办理,也需要横向的打包式办理,更要有网络化服务。
当前各地正推行“一窗受理”“一链办理”办事流程。这是在一个窗口受理办事材料后,将分散在不同部门的审批,整合到一个链条上,并且将串联审批改为并联审批,由此提高了办事速度。然而,诚如一位市直部门负责人所言,一些地方的流程再造离群众需要还有差距。
这里有服务态度问题。西部某市一位市民办理公积金贷款,需要银行的《借款合同》,本是抬手可办的事,银行却要求人家三天后再跑一趟。这种情况越到基层越严重,甚至有基层个别办事员故意刁难现象。
还有工作人员僵化、不担当问题。我们听到很多反映,在企业开办的核名环节,工作人员对拿不准的名称一律不予通过。本是“法无禁止即可为”,这里却是“法无明文规定则不行”。这些问题需要在流程磨合中深入解决。
对于流程再造,我省推出一项根本举措。今年8月下旬我省出台文件,明确年底前全省市县都将组建行政审批服务局,改革范围之广、力度之大,走在全国前列。对于各项审批,行政审批服务局由“体外循环转为内部管理”,即由不同单位间的事儿,转为同一单位不同部门间的事儿,这显然有利于流程再造。
流程再造,除了按省改革方案规定,对关联事项进行纵向上的一链式整合,对于一些事项的关键环节,还要进行横向打包式整合。我们在所到之处都听过这样的事例:房地产项目验收用了一两年。原因是,验收涉及规划、住建、环保等十几个部门,需要逐家请上门来验收,有的部门需要反复找、多次跑。临沂市、青岛市李沧区在探索一个办法:设立综合验收机制,邀请各个部门集中上门验收；需要提前验收的,则分阶段集中验收。
再如建筑项目测绘。一个投资项目,需要在施工前和竣工后,分别进行规划、土地、房产三种测绘。我省的方式是:施工前后,由这三个部门所属的测绘机构分别进行测绘。这三种测绘内容上有重复,三家互相防范,结果却常不一致。在此不妨学习江苏的做法:先将事业单位的部门测绘机构改制为企业,通过市场招标,在施工前和竣工后分别由一家公司进行测绘,数据分供三个部门使用。横向打包式服务,是这里的流程再造的内涵。
目前,我省已基本建立起从省级到设区市、县、乡镇的“一次办好”服务网络,大大方便群众办事。然而我们了解到这样一件事:中部某县一位老人,只是去镇上办社保卡挂失和补办,却需要等在外省工作的儿子回家探亲时,帮老人去办。老人没文化,不知到哪里办、怎么办。
对很多农村老人来说,在解决“门难进”之前,先要解决“门在哪里”问题。费县探索一个法子:自2014年以来,面向全日制大学本科毕业生,招考农村代办员400多人；每人负责1－2个行政村,为老弱病残人员代办各种事项。据介绍,县财政为此每年投入900多万元——作为山区县,财政并不宽裕的费县都能做到,何况其他地方。
打通“一次办好”的最大堵点:
加快数据共享步伐
进行便利、快捷的流程再造,需要各部门共享数据。让数据多跑路,让群众少跑腿。然而当前一个现实是,部门间横向制造信息孤岛,纵向上建造“数据烟囱”,数据唯我独有。这是当前“一次办好”的最大堵点。
西部一个市的一位审改办主任,联系打通几个部门的网络端口,被一次次挡回来。要么需要收费,要么说“是自建系统、有特殊性”。某市十几个部门,有近40个网络系统,除了自建的,更大原因是,部门所属的省厅,十几个处室每个都自建一个系统,由上到下垂直下来,而且彼此间少有兼容的。
为了打通这些“森严壁垒”,各地可谓“无所不用其极”。某县住建部门领导,联系打通市级另一个部门的端口,久攻不下,只好请在市里工作的同学出面。一个高新区的数据管理局,为打通上级另一个部门的端口,请这个部门在高新区的垂直机构人员吃饭,酒酣心热后,人家成功做通上级部门的工作。
然而这些看似管用的“江湖招数”,并非长久之计。
青岛的数据共享走在全省前头,各部门统一使用市里的金宏网络系统。青岛的做法是,在“诸侯林立”之前实现“大一统”——早在上世纪90年代,在各部门还没自建网络系统之前,市政府建起覆盖各部门的网络,并以一个有力抓手保证统一:各部门的信息化项目需经过市里的统一技术审查,融入统一网络,否则不予财政支持。
然而当前的形势是,各地、各部门的网络系统已然是“诸侯林立”,该怎样打通?
省内不少地方进行了有益探索。在不动产登记中为打通税务部门的专网,昌邑不动产登记中心为税务部门设立一个“中间库”,中心将登记数据传入中间库,税务部门从中提取,如此五分钟可办完缴税。为了解决卫生和人社部门间系统不兼容问题,高密人社局专门建立一个接收医院相关信息的公共邮箱,群众在住院或查体时,可以在医院直接申请特殊门诊慢性病报销优惠,而不用再跑人社局。
不过,这毕竟只是过渡手段,并且存在信息安全问题。根本的解决办法是,在全省由上到下建立“一张网”,一网通办。浙江打通全省数据时,也已是“诸侯林立”。他们的经验是:省委、省政府强力推动,与数据共享相关的26个省级部门被请到浙江省数据管理中心,一家家谈、一家家改端口,在一个月内70多亿条数据汇入统一的数据仓。安徽亳州在全国第一个撤销实体审批大厅、完全实行网上审批,也是这种办法:市长召集相关部门的一把手开会,不打通端口不准回去。
当前我省已作出部署,相关部门正积极推进“一网通办”。然而我们在采访中听到这样的呼声:各地都已动起来,希望省直的步伐更快些,并且解决个别省直部门平台还存在的增加基层负担问题。有的省级部门为体现政务平台的政绩,要求地方将已办好的事项,在他们的平台再录入一遍,多的达三遍。正常的做法是,这些平台上下互通,在平台上办理审批事项,然而目前这些平台还达不到这一点。
诚如一位审改办同志所言,“一次办好”、流程再造,是跳跳脚就能够着的。只要各地以时不我待精神,以便民利企为准则,打破部门利益,坚决贯彻省委、省政府部署,就一定能做好数据共享、流程再造问题,最终实现“一次办好”。
