2017年，珠海无人岛“三角岛”宣布开发，岛上将设休闲运动体验区、高端休闲度假区、海洋科教体验区、基础设施建设区等，引入滨海休闲体育项目。项目总投资22亿元，预计2022年全部完成。无人岛开发一度成为热点。
4月28日，珠海市人大常委会召开新闻发布会，就《珠海经济特区海域海岛保护条例》《珠海经济特区无居民海岛开发利用管理规定》的制定情况及贯彻落实计划进行介绍。5月1日，该《规定》正式实施后，符合全国海岛保护规划确定的可利用无居民海岛，可依法申请开发利用。
国内首创
填补海岛开发建设领域立法空白
据了解，《珠海经济特区海域海岛保护条例》《珠海经济特区无居民海岛开发利用管理规定》经珠海市第九届人民代表大会常务委员会第十七次会议于2018年11月30日审议通过，自2019年5月1日起施行。立法是为了适应新的发展形势，进一步健全海域海岛保护制度体系，引领推动无居民海岛保护性开发，旨在为海洋环境保护和海岛资源合理利用及粤港澳大湾区建设提供充足的法制保障。
《珠海经济特区海域海岛保护条例》共六十六条，全面梳理了涉海规划，完善了海域保护、海岛保护措施，创设海洋特殊保护区域制度，明确了政府部门监管职责，并加大涉海违法行为处罚力度。
《珠海经济特区无居民海岛开发利用管理规定》使无居民海岛开发建设今后有法可依，其中明确规定取得无居民海岛用岛批复的单位和个人应当编制无居民海岛开发建设实施方案并依程序报批；凭无居民海岛不动产权证、无居民海岛开发建设实施方案批复文件等材料办理基本建设行政许可手续，无需提供用地批准手续和用地规划许可。这些规定在国内属首创，填补了海岛开发建设领域的立法空白。
开发方式
采用申请开发和公开招投标方式
5月1日，该《规定》正式实施后，符合全国海岛保护规划确定的可利用无居民海岛，可依法申请开发利用。珠海市人大常委会相关负责人介绍，珠海市海域广阔，岛屿众多，《规定》实施后，符合可开发利用条件的珠海无居民海岛，将采用申请开发，和公开招投标的方式进行开发利用。
事实上，我国早前出台的海岛保护法已规定，海岛保护规划确定可利用的无居民海岛，可依法申请开发利用。但因国家和省过去对可利用无居民海岛开发建设程序尚未立法，珠海获批利用的无居民海岛，在具体开发建设中遇到无法可依问题“本次《规定》的实施，是运用经济特区立法权，先行探索，填补法律空白，也是全国首个无居民海岛开发利用管理规定。”
亮点
A 加强陆地自然岸线保护，强化围填海管控
据了解，此次《珠海经济特区海域海岛保护条例》(以下简称《条例》)突出规划引领作用。《条例》全面梳理涉海规划，设立专章规定了海洋功能区划、海洋环境保护规划、养殖水域滩涂规划、海岛保护规划以及规划相互衔接等内容，明确规划编制要求，发挥规划对海域海岛保护的引领作用。
《条例》指出，要加强陆地自然岸线的保护，强化围填海管控；规范海上养殖行为，划定养殖区实施持证养殖，治理非法养殖行为；加强对渔业资源的保护，强化海上捕捞监管，打击电鱼、毒鱼、炸鱼等非法捕捞行为；发展休闲渔业，实行休闲渔业经营和休闲渔船许可管理，促进传统渔民转产转业；规范人工鱼礁建设和增殖放流行为；规范海砂开采管理，严禁违法开采行为；完善近岸海域水污染防治制度，加强入海排污口监管，规范渔船垃圾回收，明确海岸垃圾清理责任主体，打击非法倾倒垃圾和废弃物的行为；建立海洋灾害和污染事故应急防控机制。
B 授权市政府选划特殊保护区
《条例》明确了无居民海岛分类保护原则，全国海岛保护规划确定的可利用无居民海岛可以依法申请开发利用，未经批准利用的无居民海岛应当维持现状；加强海岛整治修复，简化审批流程；加强海岛野生动植物资源保护，开展海岛野生动植物资源本底调查；加强海岛历史人文遗迹保护，建立历史人文遗迹保护名录；规范海岛垃圾处理，建立无居民海岛垃圾无害化处理和清理制度；万山区可对有居民海岛实行岛上公共交通特许经营和机动车总量控制及上岛许可制度。
《条例》还在国家自然保护区和特别保护区制度基础上，借鉴香港经验，授权市政府选划有特殊保护价值的区域，实行严格保护，明确选划、调整程序、管理机构、行为禁止和限制措施，授权市政府制定特殊保护区域管理实施细则。
在涉海违法行为处罚力度方面，也明确予以加强。
记者获悉，对上位法没有设定法律责任的违法行为，增设了处罚规定，如对捕捞渔船携带禁用渔具或者炸鱼、毒鱼、电鱼用具的行为，非法增殖放流的行为，海上丢弃、抛撒、倾倒生活垃圾的行为，无居民海岛使用人不清理海岛垃圾的行为设置了法律责任。
焦点
有别于国外“岛主”申请不动产登记
无人岛开发，是否意味着富豪可以购买私人岛屿？对此，珠海市自然资源局相关负责人明确予以否认，“有别于国外"岛主"式的私人购买私人使用，珠海无居民海岛的开发利用将重点围绕生态修复、发展公益及旅游事业等方面展开。”该负责人说。
申请开发利用无居民用岛有何流程？《规定》对此进行了明确。第一步，各区政府应根据市海岛保护规划组织编制无居民海岛单岛保护和利用规划，明确海岛及周边海域的生态保护重点、环境保护要求和规划管控指标。无居民海岛单岛保护和利用规划，是开发利用无居民海岛的依据。
申请开发无居民海岛的单位和个人，应当编制无居民海岛开发利用具体方案、项目论证报告，并按照国家和省无居民海岛开发利用的审批程序规定，向海洋行政主管部门提出申请。海洋行政主管部门审核后，逐级上报省人民政府或者国务院批准。国家和省另有规定的，从其规定。用岛单位和个人凭无居民海岛用岛批复文件，可向市不动产登记机构依法申请办理不动产登记，领取不动产权属证书。
用岛单位和个人凭无居民海岛不动产权证、无居民海岛开发建设实施方案批复文件等材料，可向相关部门申请办理建设工程规划许可，以及建筑、消防、交通、水利、人民防空等其他基本建设手续，无需提供用地批准手续和用地规划许可。最后，无居民海岛建设工程项目竣工验收合格后，用岛单位和个人可以向市不动产登记机构申请办理建筑物、构筑物登记。登记机构应当将建筑物、构筑物的信息备注在无居民海岛不动产权属证书上。
数据
数据显示，珠海共有大小岛屿262个，其中有居民海岛10个。而根据《规定》，可利用无居民海岛，是指列入全国海岛保护规划，依法经批准可开发利用的，不属于居民户籍管理的住址登记地的海岛。
目前，珠海符合可开发利用条件的无居民海岛有二洲岛、小蜘洲、三角岛、大九洲、杧仔岛、三角山岛、大三洲和小三洲8个海岛。
采写：南都记者 朱鹏景 实习生 洪晓可
南都制图:陈婷
作者：朱鹏景
