原标题：19个国家级城市群，为何大多发展不尽如人意？
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对城市群的关心，早已无问西东。
本月初，上海市市长应勇透露，《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》 已通过审议并印发，只待揭开面纱；
一周前，重庆党政代表团赴四川考察，双方就成渝城市群一体化发展签署多项合作协议，再次点燃外界对“第四极”的关注热情。
用国家发改委发展战略和规划司副司长周南的话说，城市群已经成为人口居住和就业创业的城镇密集区，也支撑着一个国家参与国际竞争。
“像过去那样一个城市来单打独斗去参与国际竞争，现在这个阶段是不可想象的，一定是有一个群体去参与国际竞争。”在7月16日举行的一场关于“城市群与区域协调”的论坛上，周南如是说道。
国家发改委城市和小城镇改革发展中心原主任徐林也曾指出，未来中国80%以上的人口将分布在由全国257个城市组成的19大城市群里。
放眼全球，更是如此。在日本，由东京圈、关西圈和名古屋圈融合而成的超级城市群，以21.4%的国土面积，承载了全国60%的人口，并创造出日本66%的GDP和62.4%的制造业附加价值。
这是我们希望达成的目标。但问题是，为什么我们现在“拿得出手”的只有沿海三大城市群？国家层面出台了不少支持城市群发展的规划文件，但实施效果似乎并不尽如人意，问题出在哪里？
一张反复出现的规划图
一般来讲，政府文件都是惜墨如金的。而有一张规划图，罕见地反复出现在多个重要文件中。
第一次，是国务院2011年6月发布的《全国主体功能区规划》。该规划被定义为“国土空间开发的战略性、基础性和约束性规划”，而这张图在其中的命名为“城市化战略格局示意图”。
城市化战略格局示意图 图片来源：《全国主体功能区规划》
周南说，此次“确定了中国适宜发展城市的地方，最后慢慢就形成了城市群”。
2014年公布的《国家新型城镇化规划（2014~2020年）》中，这张图第二次出现。该规划不仅重申了由《全国主体功能区规划》确定的城镇化战略格局示意图，还在“优化城镇化布局和形态”部分，明确提出优化提升东部地区城市群、培育发展中西部地区城市群、建立城市群发展协调机制、促进各类城市协调发展等要求。
第三次则是在2016年3月出台的国家“十三五”规划纲要里，明确提出要“加快城市群建设发展”，并对全国19个城市群和2个城市圈的建设目标和方向做出具体要求。
比如，建设京津冀、长三角、珠三角世界级城市群，提升山东半岛、海峡西岸城市群开放竞争水平等。
图片来源：《国民经济和社会发展第十三个五年（2016~2020年）规划纲要》
这张图究竟反映了什么？用周南的话说，就是原来我们总爱说“地大物博”，后来发现不是那么简单的。
“中国960万平方公里，并不是每一块土地都适合人类生存、大规模开发和大量地建设现代化建筑。”周南指出，我国人口基数大，但真正适宜大规模开发、高密度集聚人口的地方却很少，更不可能把960万平方公里土地全部摊开建设。
从2006年起，也就是“十一五”期间，国家层面就提出要把城市群作为推进城镇化的主体形态。在此后11年里，这一理念不断巩固更新，一直到2017年的十九大报告，提出“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局”，真正落实到正式文件中。
目前，全国已经基本确定“19+2”城市群分布格局——19个城市群，加上以新疆喀什和西藏拉萨为中心的两个城市圈。
需要指出的是，根据世界银行的研究，2018年，美国有约70%的人口生活在城市群，而中国这一比例只有约40%。
“中心城市自己都没吃饱”
近年来，各界开始密切关注城市群的发展走势，从讨论“谁和谁抱团”到“谁有资格当老大”，大家都在期待能够诞生新的增长极。
抱团发展，规划先行。公开资料显示，2015年至今，国务院共批复11个城市群规划，全国19个城市群规划全部编制完成，跨省城市群规划均已出台并实施。
整理：城市进化论
在京津冀地区，三省市交通一卡通发行数量超过180万张，城市群内部通勤成本进一步降低；成渝城市群经济总量从2014年3.76万亿元增长至2018年近6万亿元；珠三角地区9个城市全部接入网上办公电子系统，实现公共服务一体化……
规划的出台的确促进了一些城市群的发展，尤其是城市之间在交通、市场建设、公共服务等领域的合作突破。但也必须看到，很多问题并没有因为规划出台就得到解决。
国务院批复的部分城市群规划中提出的相应问题与定位 整理：城市进化论
周南解释说，每个城市群在编制规划时，都点了它面临的突出问题，“我们希望通过编制规划和实施解决这些问题”。但现实情况是，有一些很老的问题解决不了，也有一些中心城市发挥带动作用不够。
她分享了一个小细节：今年5月到一个省会城市出差，高铁离这个城市还有15分钟的时候是一片农田，10分钟左右远远地有一些城市连绵带的景象，还有5分钟的时候，出现了大量建设工地。
“这样一个中心城市自己都没有吃饱，很难指望它辐射带动更多的地方。”周南说。
重要的是把事情做起来
为什么城市群的规划实施不尽如人意？周南坦承，“我们也在反思”。
经过调研，业内普遍认为“规划空间尺度太大、实施起来有难度”是一个主要原因。她解释说，由于空间尺度太大，“入群”的城市太多，大家都不愿意去当那个带头往前冲的“领头羊”。
因此，“都市圈”被寄予厚望，成为突破口。
今年2月，国家发改委印发《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》，文中进一步明确了城市群和都市圈的定义。
城市群是新型城镇化主体形态，是支撑全国经济增长、促进区域协调发展、参与国际竞争合作的重要平台。
都市圈是城市群内部以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态。
根据上述意见，到2035年，全国现代化都市圈格局要更加成熟，形成若干具有全球影响力的都市圈。
对此，周南表示，在一个“圈”里面，有一些事情是一样的，跟一个城市一样，这就意味着阻碍生产要素自由流动的行政壁垒和体制机制障碍可以基本消除，统一的市场可以全面形成，成本分担和利益共享机制更加完善。
不过，她也指出，目前各方对“都市圈”还存在不同的认识，但“叫什么”“有多少”都不是重点，重要的是把事情做起来，达成目标，从她的角度来说，乐见各地积极探索。
具体怎么做？
第一个任务仍然是加快推进基础设施一体化。“只有交通打通了，一体化才有前提。”周南说，这个交通应该是快捷通畅、无缝衔接的交通，所以我们希望打造轨道上的都市圈，可以尽量多建一些轨道交通在都市圈里。
同时，应该强化城市产业分工协作。周南直言，目前我们不管大中城市，产业发展都是差不多的，同质化非常严重，这就使得大家“不好交流”，虽然分工协作很难，利益要分享，“但未来必须做”。
如果说产业协同谈的是“挣了钱以后怎么分”，公共服务的共建共享和生态治理的共保共治，就是眼下实实在在要发生的成本，实现起来还要更难一些。“如果能把这个机制建好，我想城市群和都市圈的建设应该就有了前提。”
当然，规划可以引领，但无论是城市群还是都市圈，不是靠“画个圈”就能实现的，最终还是得靠市场。
