原标题：被忽略的水生野生动物保护和割裂的管理
中国政府在紧急公众卫生事件下积极响应民众呼声。2月24日，全国人大常委会发布《关于全面禁止野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》（以下称《决定》），迅速推动了我国野生动物保护修法立法的进程。
然而这个《决定》被有些人认为“太严格”、“一刀切”。它禁止了《中国禽畜遗传资源目录》外一切野生或人工繁殖的陆生动物，却没有禁止鱼类等水生野生动物的食用。那水生野生动物包含的范围有多大呢？两栖类和爬行类动物应该算作陆生还是水生动物？蹲在家中挂念着干锅牛蛙、红烧甲鱼的吃货们发出了一边挠头一边咽口水的声音。
3月5日，农业农村部紧急印发《关于贯彻实施全国人大常委革除滥食野生动物决定的通知》，明确中华鳖、乌龟等列入《国家重点保护经济水生动植物资源名录》和农村农业部公告的水产新品种的两栖爬行类动物将按照水生动物进行管理，适用于《中国渔业法》。
但是如果没有仔细研究过各类法律条文，人们依然会满头问号：野生龟鳖蛙也可以合法食用吗？人工养殖的鳄鱼肉合法吗？不在各类保护名录上的水生动物都可以吃吗？不在经济资源名录和水产新品种公告上的水生动物都不能吃吗？两栖和爬行类动物都是水生动物吗？
这些问题总结起来其实是简单的三连问：保护什么，由谁保护，怎么保护？
什么是“水生动物”
生物学意义上的动物分类极其严谨复杂，不同学术派系的分类也有显著差别。但总的来说，普遍认为生活史全部或者大部分依赖于水生环境的为水生生物。对于脊椎动物不同纲来说，鱼类非常容易区分，肯定属于水生。但是也存在模糊的类群，尤其是在陆地和水里都能生存的动物，包括水生哺乳动物（如水獭），所有的两栖动物（如蛙类）和部分爬行动物（如龟鳖）。
目前的《国家重点保护野生动物名录》中区分了陆生和水生动物，规定陆生由林业部门主管，而水生由渔业行政部门主管。其中归渔业部门主管的包括兽纲中的海洋哺乳类动物，例如儒艮、中华白海豚、海豹海象、鲸类等，以及淡水生态系统中的水獭和小爪水獭。两栖纲中属于水生动物的有大鲵和蝾螈科的五种疣螈，而蛙科的虎纹蛙被列为陆生保护物种。重点名录中爬行纲中龟鳖目陆龟科为陆生动物，其余科属于水生动物；爬行纲中的蜥蜴目、蛇目和鳄目则均属于陆生动物。
然而另一个名录《国家保护的有益的或者有重要经济、科学研究价值的陆生野生动物名录》则列入了爬行纲龟鳖目中几乎所有剩余的物种，包括被国家重点名录中列为水生动物的鳖科，大众熟知的被大量养殖的鳖科中华鳖就是三有陆生野生动物。而另外一个养殖热门乌龟，也在三有名录中。
但是奇怪的是，一个陆生保护名录中的中华鳖和乌龟，又进入了农业部制定的《国家重点保护经济水生动植物资源名录》。从这个名字中就可以看出，重点是经济利用，保护的并不是这个物种的野外生存状态，而是经济利用的可能性。中华鳖和乌龟的养殖现在规模颇大，涉及群体众多。
中华鳖和乌龟列为水生是否可行，这里不做探讨。但是单从不同名录交叉、范围划定不清、制定部门不统一就可以看出，很多物种被划为水生，不是出于保护，而是为了利用。《决定》出台后，陆生物种显然得到了更强有力的庇护，但是因为水生动物不在这次决定范围内，可以预见很多处于陆生、水生界限上的物种，会因为利用的利益而被人推动脱离陆生，进入水生生物名录范畴。
另一个法律依照是《渔业法》。中国《渔业法》显然是以渔业资源管理利用为核心，保护仅限于渔业资源保护。《渔业法》第一章第一条就明确了该法的目的：“为了加强渔业资源的保护、增殖、开发和合理利用，发展人工养殖，保障渔业生产者的合法权益，促进渔业生产的发展，适应社会主义建设和人民生活的需要，特制定本法。”
仿佛一提到水生生物，其命运就是被光明正大地利用。
“水生动物”由谁保护
我国执拗于陆生和水生定义分类的主要原因是野生动物保护工作由双部门主管：隶属自然资源部的国家林业与草原局和归农村农业部管理的渔业渔政局。
对水生动物来说，渔政局是统一管理单位。但渔政局的机构职责范围广，相比较水生动植物保护显然更侧重渔业发展管理和资源利用。这样看来，本来就不够受重视的水生野生动物保护在《决定》发出后地位更显卑微。
由于自然保护区全部归林草局管理，依赖保护区内湿地、河流和湖泊生态系统生存的水生生物实质上受林草局管理，只有保护区外的水生生物归渔政局管理。这样的职责划分也令渔政局的保护工作难以系统、全面展开。
“水生动物“怎么保护
对比陆生动物，水生动物的保护更为急迫。
海洋保护区只占到了我国海域面积的4%，比起来，有18%的陆地生态系统在保护地内。淡水生态系统就更为惨淡了。同时，水生物种的野外生存状态岌岌可危，灭绝的白暨豚、白鲟仅仅是这消失和即将消失物种中的冰山一角。
而那些处在水生、陆生分界线上的两爬呢？我国现有34种龟鳖，除五种世界自然保护联盟（IUCN）没有评估外，其他29种全部为濒危（易危、濒危、极危），原因主要是栖息地丧失外和盗猎。食用和宠物贸易几乎把中国野外的龟鳖都推到了灭绝的边缘。而越是稀少，就越刺激市场的需求，一些濒危的闭壳龟，在市场上可以卖到几万到几十万一只，可惜很多物种野外已经所剩无几，有价无市。源源不断的市场需求驱动着大量非法贸易、野外盗猎和养殖洗白。
对于两栖类而言，蛙类的食用，蝾螈属、疣螈属、肥螈属、瘰螈属的动物贸易，疣螈、山溪鲵的药用等等，都极度威胁着它们的野外种群。
他山之石
制定水生动物名单时，如何兼顾分类科学性与保护目的似乎成了一件矛盾的事情。这里不妨看看其他国家是怎么做。
新西兰《野生生物法1953》中提到“水生生物”指生活史的任何时期在水中栖息的植物或动物物种，也包括海鸟（不论是否在水生环境中）。同中国的水生动物定义比较起来，新西兰纳入了依靠海洋环境生存的鸟类，但没有包括任何两栖和爬行类。其实新西兰的法律中根本没有和“水生生物”对应的“陆生生物”定义，但在“动物”定义中包含了两栖爬行类。特别的是，新西兰从“动物”定义中把“海洋哺乳动物”剔除，单独立了一部《海洋哺乳动物保护法1978》，确保了执法范围不会交叉重叠。
加拿大在其《濒危物种法》中指出“水生物种” 是《渔业法》中定义为鱼的野生鱼类以及海洋植物。加拿大同样在其水生物种定义中刨除了两爬而将供渔业管理的物种限制在了鱼类、甲壳类和其他软体动物。
另一些国家，例如哥斯达黎加就不曾在其野保法对野生动物进行是否是水生的区别划分，只是将渔业水产物种从受保护的全体野生动物范围内剥离开，另由渔业水产部门管理。
再对比一下其他国家的行政管理体系。
美国内政部的鱼类和野生动物管理局一揽包收，从执行野生动物法、保护濒危物种、管理迁徙鸟类、发展可持续渔业、保护野生动物栖息地、与外国政府开展国际保护合作、到管理狩猎和钓鱼。
新西兰一切保护工作包括淡水和海洋都由保护部统领，管理所有保护区和保护地，并由新西兰保护院制定保护战略计划。隶属新西兰第一产业部的渔业局的管理范围限于《渔业法》中规定的物种，而渔业证批准则是由政府合作企业FishServe进行行政管理，鱼类和狩猎委员会则负责娱乐性钓鱼相关活动。
同样的，哥斯达黎加也将保护和渔业分开，前者由环境能源部下的国家保护区管理系统主管，而后者属于渔业水产部门。
加拿大的管理方式与我国较为相似，加拿大公园管理局管理所有保护公园土地上的一切野生动物，渔业及海洋部则管理所有不在保护公园内的水生生物，保护公园外的非水生生物由环境部管理。然而由于加拿大定义的水生物种十分有限，加拿大渔业及海洋部能管理的物种也仅限于《渔业法》中定义的鱼类及海洋植物。再看加拿大的《渔业法》，即使其管辖范围内只剩鱼类、甲壳类、软体动物等，却仍在立法目的中表明进行鱼类及其栖息地的保护以及污染防治。
回到我国，现行陆生水生动物按物种分类管理保护的方式低估甚至遗漏了很多具有潜在保护价值的物种和尚未发现的新物种。而生态系统功能往往难以切割，渔政局和林草局分别主管的水生陆生野生动物保护工作容易出现交叉。除此之外，现行水生野生动物保护工作仍处于重利用轻保护的状态。《决定》全面禁止食用陆生野生动物的同时，也传达出水生野生动物保护价值低的讯息。
对于哪些两栖爬行类应归为水生生物进行保护，我们恐怕不能简单从其生物学角度来考虑，而要从野生动物管理体制出发来确定。在水生生物保护整体状态差的前提下，应该帮助水生野生动物管理部门减负，重新思考水生动物管理范围。对于两栖爬行类，其栖息地保护不仅仅是河流湖泊的问题，还涉及周边的森林等陆地生态系统的健康。因此，应把陆地保护地管理和其生态系统内的野生动物保护相结合，统一管理部门。否则，保护地内的归林草部门管，保护地外的归农业渔政管，“一个物种，两个妈”。因此，
我们建议，所有两栖爬行类的管理都由林草部门按照陆生动物来进行管理。严禁捕猎利用野外种群。
当然，现在公众最关心的莫过于食用这一部分。那么，对于养殖成熟的一些物种，例如牛蛙、中华鳖、国外引进的各种鳄鱼等可以按照规定，在满足检疫的要求下，进入《畜禽遗传资源目录》进行管理，严禁利用野外种群。现在如果依照水生动物管理，没有强力的法律依据和保护监管能力，只会让两栖爬行类的命运更为坎坷。
然而，林草部门放弃了龟鳖和一些两栖类动物按照水生动物来管理，没有了禁食限制，这将对野外种群造成难以估量的威胁。很多蛙农希望蛙类全按水生管理，这样利用的大门也就敞开了。
好消息是，3月9日广东率先修法禁食野生动物，其中150种爬行动物、60种两栖动物被明确列为陆生野生动物。
一个野味大省，突然转身，不知是否会带来蝴蝶效应，影响整个国家。
养殖户或许还可以四处表达自己的不满为自己争取生存的可能，但是请记住，这些野生动物，却怎么也无法在这场争斗中为自己发声。
（本文仅限于脊椎动物讨论。作者徐晶晶为昆山杜克大学环境政策硕士，李彬彬为昆山杜克大学环境科学助理教授）
