作者：降蕴彰，《财经》记者
2011年启动的新一轮事业单位改革目前已经进入下半场，接近人社部的专家告诉《财经》记者，事业单位下半场改革涉及社保、工资、人事管理等一系列改革，将要面临的挑战都很大。比如，去年已经颁布的事业单位养老保险制度，按照规定，事业单位人员所在单位要缴纳20%的基本养老金和8%的职业年金，而相对应的公务员养老保险制度，这部分费用则是由政府财政负担。这在落实中可能带来难度。
按照国务院的部署，上半场的改革主要是完成事业单位的分类，截止到2015年底。下半场改革的目标任务是到2020年，建立起功能明确、治理完善、运行高效、监管有力的事业单位管理体制和运行机制。
还有正在制定的取消高校、公立医院编制的管理制度，业界有一种反对声音认为，取消编制后，对高校、公立医院就没有了规模控制和发展规划，就会失去基本的管理规范，还可能加大高校、公立医院的财政负担。
国家行政学院公共行政教研室主任竹立家认为，取消高校、公立医院编制的改革牵一发动全身，未来需要与很多配套政策措施同步推行。相关部门如果不把政府的管理权责和高校、公立医院内部自主管理的权责利界定清楚，各种质疑、反对的声音会存在。
中国社科院社会政策研究中心秘书长唐钧则担心，从现在实施事业单位人员养老保险缴费，到未来取消事业单位编制，预计将会相应加大高校、公立医院的财政负担。反过来，高校、公立医院又会通过提高服务收费等办法，将资金压力转移至老百姓身上。
前述接近人社部专家补充表示，在事业单位下半场的改革中，像对部分事业单位的“转企改制”、对事业单位人员的绩效考核，以及对事业单位编外人员的妥善安排等，都会牵涉到诸多复杂的利益重新分配问题，这些都亟待决策部门厘清。
分类改革
2011年3月国务院颁布的《关于分类推进事业单位改革的指导意见》（以下简称《意见》）为标志，新一轮事业单位改革正式启动。就是在这份《意见》中，国务院明确提出，要用两个5年来分阶段完成新一轮事业单位改革目标。
在上半场的事业单位改革中，主要是在清理规范基础上完成事业单位分类，将承担行政职能的划入公务员行列，将从事生产经营的划归企业，只将从事公益服务的事业单位保留下来。业内外对此关注的是，最后到底有多少人能进入公务员行列，稳当吃财政饭，又有多少人将被划归至企业，彻底走向市场。
对于事业单位分类改革的结果，2014年中编办方面就对外公开，分类改革之后，全国现有事业单位111万个，事业编制3153万人，对照分类改革之前，人社部对外公布的，全国共有126万个事业单位，3100多万在职人员，可以看出，通过分类改革，事业单位数量是减少了，但人员数量却并没有缩减。由此不难判断，国家财政对事业单位背负的包袱还是很大。
据前述接近人社部专家介绍，在新一轮事业单位改革之前，全国事业单位经费大约有60%是来自财政全额拨款、20%是来自财政差额拨款，综合起来，国家每年对各项事业经费支出大约能占到整个政府财政支出的1/3。在完成事业单位分类改革之后，从中央到地方财政，预计对事业单位的支出还会节节攀升。
对于分类改革之后，为什么事业单位数量减少了15万个，但事业编制人员数量并没有什么变化，前述接近人社部专家的解释是，与公务员编制有所不同，长期以来各地对事业单位的编制要求并不严格，而在本轮事业单位改革中，被撤销的绝大部分都是以前未按机构编制管理规定擅自违规设立的，或者是承担特定工作任务已完成或旅行职责的法定依据已消失的、批准设立之后并未正式组建或未开展工作的、名存实亡或已批准转为企业或社团的事业单位，被整合的则主要是设置过于分散、规模过小的，职责相近、重复设置的，或者主管部门已经撤并的事业单位，因此分类改革基本不会影响到事业编制人员的总量。
竹立家分析表示，事业单位改革的一个根本目的，就是要精简编制，改变现在事业单位机构臃肿、人浮于事，财政负担沉重的现状，同时提高公益服务的效率和水平。
前述接近人社部专家补充表示，对事业单位进行清理规范，关键是看清查出多少混编混岗、“吃空饷”的事业单位人员。
重重难关
对于下半场的事业单位改革，不少专家认为，要在未来不到5年的改革期内，除了要落实上半场出台的多个政策，要对事业单位“转企改制”人员进行妥善安排，还要制定并出台相关事业单位人员的编制改革、绩效考核等一系列新政措施，这都会牵涉到诸多复杂的利益重新分配问题。
在对事业单位“转企改制”人员的安置方面，虽然真正划归至企业的单位并不多，人员也相应较少，但接下来处置转制单位需要经历的程序却很复杂，比如，按规定对“转企改制”单位进行资产清查、财务审计、资产评估，核实债权债务，还要注销事业单位法人，核销事业编制，进行国有资产产权登记和工商登记，并依法与在职职工重新签订劳动合同，建立或接续社保关系。
据前述接近人社部专家所透露，为了实现平稳过度，人社部初步决定给“转企改制”单位的过渡期是5年，在此期间，对“转企改制”的单位，还给予保留原有税收等优惠政策，原有正常事业费也会继续拨付。对于“转企改制“中涉及到的离退休人员，基本养老金的计发和调整也会按照国家有关规定执行，以此来确保这部分人员待遇水平平稳衔接。
在“转企改制”和取消高校、公立医院事业单位编制中，比较复杂的是，对原来事业单位的编外人员如何妥善安置的问题。竹立家告诉《财经》记者，过去由于种种原因，导致许多事业单位， 存在着大量的编外人员。像现在不少高校、公立医院的编外人员就能占到一半，少的也占30%左右，仅仅是全国高校、公立医院的编外人员就高达数百万。
包括高校、公立医院在内，现在绝大部分事业单位对于编外人员，基本都是采用聘用合同、劳动合同等契约管理方式，下一步，随着整个事业单位改革的推进，对于如何妥善处理好编制外人员在岗位设置、人事管理、编制管理、工资收入、社会保障、劳动用工等方面的问题，需要有很多政策创新、制度创新。
在下半场事业单位改革中，制定并实施针对事业单位人员的绩效考核制度，也是亟待突破的一道难关。前述接近人社部专家告诉《财经》记者，现在人社部针对事业单位的主要领导、不同类型的事业单位的高层次人才和普通专业技术人员，正在制定一系列与之相配套的绩效考核新政措施。尤其是对事业单位的主要领导，未来将逐步建立激励约束机制，由主管部门依据岗位职责、工作业绩和贡献以及风险等因素，确定分配办法和收入水平。
