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湖南保靖县纪委工作人员到村民家中核实问题线索。 |
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湖南泸溪县纪委工作人员到洗溪镇灯油坪村督查财务清理工作。 |
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截留惠民资金6万多次，每一次都小心而“克制”，最少的一笔两毛七分钱——陈刚自以为设计了一个隐蔽而精巧的“局”，却终究没能从中走出。
利用惠民资金过手的便利，这位湖南省桃江县桃花江镇财政所的副所长，悄无声息地把手伸向涉及2万多农户的补贴资金。不过一年多时间，中饱私囊的资金却多达77万元。
尽管手段“高明”，陈刚还是在一次审计中原形毕露。一年多来，在湖南，近8000名像陈刚这样的“蝇贪”在重拳整治中受到惩处。
向基层惠民资金伸手，群众身边“苍蝇”嗡嗡乱飞——这种发生在基层的“微腐败”，被形象地比喻为“雁过拔毛”。“毛”虽小，拔掉的却是群众“最后一公里”的获得感，损害的是群众最直接感受的党风、政风。
2016年3月，湖南以空前力度向“雁过拔毛”式腐败问题宣战。
一年多来，全省共受理相关线索举报过万件，立案调查5675起。雷霆手段的背后，基层党风廉政建设的诸多风险点和监督薄弱点也浮出水面：“雁过拔毛”缘何高发？病症究竟何在？纪律和规矩的高压线怎样在基层“带电”？如何由被动处理转向主动预防？
以“雁过拔毛”式腐败专项整治为支点，湖南剑指基层管党治党宽松软这一共性问题，推动全面从严治党向基层延伸。
杀鸡为啥用牛刀？
“‘拔毛’手法十分隐蔽，单笔扣除金额小，甚至绝大多数都精确到了小数点后两位”
若不是接到政府通知，种粮大户罗庆良压根没有发觉自己的种粮补贴被动了手脚。
平日里，罗庆良只顾把心思放在流转过来的385亩耕地上，虽说知道这两年的补贴比过去多了不少，但具体到每一笔到底多少钱，他也没有一本明白账，“只知道每年总共5万多元。”
惠民资金种类繁多，每一项涉及的农户都成千上万。绝大部分农户都像罗庆良一样，只知道个大概。最了解情况的是陈刚，全镇惠民资金发放都要通过镇财政所，他是具体经手人。就这样，陈刚开始了他的“数字游戏”。
借用两位熟人的身份证，陈刚开了两个银行账户，并将其作为惠农补贴对象添加进农户名单中。密密麻麻的数据库中，这两个账户成了陈刚的“马甲号”——通过篡改其他农户应得的惠民资金，他把“拔毛”所得转移至这两个账户，再由自己取出。
为了瞒天过海，他特意造了两套数据，没有问题的原始数据用作对外公示，动过手脚的数据则上报申领资金。
事后比对陈刚修改过的数据，发现其每一次出手都“温柔”到让人难以察觉。比如，2014年的桃花江镇种粮农民直接补贴，符合条件的对象共22515户，陈刚篡改了其中155户的数据。果山村村民昌永生的补贴面积是0.72亩，应发补贴资金9.72元，实际到手9.45元，被他“拔”掉0.27元。
负责调查此案的桃江县纪委第一纪检监察室主任周春晖感慨：“陈刚的‘拔毛’手法十分隐蔽，单笔扣除金额小，甚至绝大多数都精确到了小数点后两位。”
拔的“毛”虽小，拔掉的却是公道人心。6万多次“伸手”，陈刚累计让77万多元国家惠民资金进了自己腰包。这其中，不乏用以维系困难群众最低生活保障的保命钱。
从湖南省纪检系统近年来掌握的信访数据看，80%的信访来自县以下的基层，80%的信访涉及群众具体利益。“‘雁过拔毛’式腐败问题损害老百姓的切身利益，啃食群众的获得感，挥霍基层群众对党的信任，侵蚀党群干群关系，甚至危及基层政权的稳定。”湖南省委常委、纪委书记傅奎说。
长期以来，有关“雁过拔毛”式腐败的信访举报虽多，但并未引起基层足够的重视。有的基层干部认为办事收点辛苦费很正常，有的甚至把能够套取国家项目资金当成有本事。党的十八大以来，“雁过拔毛”式腐败势头得到遏制，但湖南省纪委调研显示，其存量仍居高不下，且呈现出涉案金额越来越高、手段日益复杂隐蔽、作案“协作”程度越来越高等新趋势。
2016年3月，湖南省委、省政府成立“雁过拔毛”式腐败问题专项整治工作领导小组，查处“蝇贪”，被列为纪检监察工作的重要任务，并纳入党风廉政建设考核的重要内容。
用傅奎的话来说，这次“杀鸡要用牛刀”。
头一天打电话举报，第二天纪委就上门来调查，这样的效率，着实让范运德吃了一惊。
69岁的范运德是宁远县湾井镇马脚洞村的低保户，他年初办下来的低保金存折，年底才从村支书的手中拿到。细看，发现被人私自取走了930元。找村支书多次讨要无果，向上级反映又被推来推去，范运德窝了一肚子火。
拿到县专项整治办印发的“举报电话便民卡”，范运德试着打了举报电话，没想到动静来得这么快。
以往并不那么受重视的“雁过拔毛”式腐败举报线索，被湖南各级纪检部门列为优先级。
“信访室对这类举报线索开辟了受理专项通道，凡有线索立即核查，绝不拖延耽误。”郴州市委常委、纪委书记李超告诉记者，为规范管理，郴州为“雁过拔毛”式腐败举报线索办理制定了专门的程序，实行红、黄、蓝三色挂牌管理，要求限时结办。
重视“增量”的同时，湖南开启了对“存量”线索的大起底，超过21548件“雁过拔毛”式腐败问题线索被重新梳理核查。湖南省纪委对重点问题线索挂牌督办，分三批督办300件，要求件件有回音。
在县市区，党委一把手“挂帅”，问题线索排查“零报告”的地区和单位，则成为重点“盯梢”的对象。“如果你觉得没问题，我们查出来了，那就是你的问题。”李超说。
“雁过拔毛”缘何高发？
“一个村主任私分了4万元项目款，得知要被判刑后大为吃惊，‘这事也要坐牢？’”
自2016年3月启动专项整治以来，湖南共受理“雁过拔毛”式腐败问题线索举报10049件，立案调查5675起，处理7951人。
专项整治的疾风暴雨，让形形色色的“拔毛者”露出真容——
有的在公用经费中“取”。
郴州市苏仙区良田镇邓家塘村妇女主任曾福兰，把每次报账的机会，变成了自己发财的门道。依惯例，村里每年都要拿钱慰问困难户，由于村账由镇代管，每次报账的任务就落在兼任报账员的曾福兰身上。曾福兰利用报账单金额没有大写的漏洞，通过篡改金额，多报多得。从2012年到2015年，她报账27次，一共多“取”了2.7万元。
有的在项目资金中“套”。
拆除自家厨房，新建两间平房，潘清业请人扮演房主，应付项目验收。在永州市冷水滩区牛角坝镇杉树园村，村支书潘清业为了骗取危房改造资金，费尽心机。他以本村其他村民的名义申报危房改造项目，“瞒天过海”通过验收后，套到了1万元项目资金，并把其中3260元装入自己的口袋。
有的在为民办事中“要”。
“到社区办个事，还要交赞助费？”在桂阳县鹿峰街道南塔社区，这一延续多年的“土规定”，一度让社区居民十分恼火。社会捐助原本是出于自愿，用以弥补社区公共支出的不足，可时间一长变了味，自愿的要捐，不自愿的也要捐。群众明面上虽然不说，可社区在那几年的民意调查中始终排在街道倒数。
还有的在惠民资金中“截”，在集体资产中“占”，在征地拆迁中“瞒”……“八仙过海”式的“拔毛”手法触目惊心，更发人深省：“拔毛”为何高发？
当了20年村主要干部，杨小青以为进了村账的钱，就是村里的钱，钱该怎么用，村里说了算。
从2013年开始，吉首市乾州街道小溪桥社区（前身为小溪桥村）先后从项目资金中套取20多万元用于工作开支，甚至从中拿出7万元买了一台小汽车。专项整治一来，杨小青才知道这样用钱“出了问题”。
挨了处分，吃了教训，与记者面对面，杨小青虽有几许羞赧，言语倒是实在：“这次总算明白了什么叫规矩。”
杨小青曾经的想法其实颇具代表性。越往基层，干部法纪意识似乎越淡薄。据湖南省纪委统计，在专项整治中受到党政纪处分的村（社区）干部为2675人，占比高达52.1%。一位县级纪检干部举了个例子：“一个村主任私分了4万元项目款，得知要被判刑后大为吃惊，‘这事也要坐牢？’”
基层干部自律的松弛，正暴露出约束监督的乏力。
因信访矛盾集中，群众反映强烈，龙山县苗儿滩镇民主村，成为湘西土家族苗族自治州专项整治工作重点剖析的79个村之一。工作组进驻35天，除了查处问题，也试图探寻“重灾区”背后的病因。约束机制虚化和村务管理混乱，便是其中之一。
“村级组织近乎瘫痪，村两委没有召开一次有正式记录的会议。财务管理混乱，所有财务收支仅凭村干部记忆和指认，理财小组形同虚设，财务监督严重缺失，多年来没有进行过村务公开。”龙山县纪委副书记曾有成感叹，缺乏约束和监督，权力再小，一样危险。
情况表明，基层管党治党宽松软，成了久治不愈的沉疴。
怀化市纪委的一份调研报告显示，2012年至2014年，全市301个乡镇街道一共办了499件案子，平均下来每年自办案仅0.6件，大多还是党员干部违反计划生育或森林火灾责任案件。
一线监督问责，更多的情况下是“和风细雨”，重教育，轻处分。“过去，纪委更多的是紧盯领导干部违纪违法的大案要案，放在治理基层‘微腐败’上面的精力并不多。”岳阳市委常委、纪委书记李挚坦言。
跳出“拔毛”看机制，廉政风险点不少。
“这些年，国家对基层投入逐年加大，资金量大了，拨付渠道多了，给监管带来的挑战也越来越大。”岳阳市屈原管理区纪委书记宋可权曾对区里的各级惠民资金做过一次不完全摸排，中央一级大约340多项，省一级也有160多项，“‘大雁满天飞’，各有各的轨迹，监管者要摸清，难度不小。”
“同一项目，不同职能部门手里都有项目资金，但往往重拨付轻监管，‘切蛋糕’的不管‘分蛋糕’，漏洞自然就出来了。”宜章县委常委、纪委书记熊娟说。
去疾莫如尽。湖南的决策者明白：“外科手术”式的专项治理虽已形成高压，但倘若不从“病因”入手，祛除病根，治理成果恐难以巩固。
高压怎样可持续？
“监督工作得罪人，年终考核还要靠单位大伙儿打分，也不好做得太‘硬’”
去年腊月二十六，保靖县复兴镇门前村，一场商讨慰问金发放的会议，开出了火药味。
年底走访困难户，本是多年来的常规动作。上面的资金刚到，村支书宋茂珍就召集村干部商讨走访安排。本以为是走过场的事，村勤廉监督员姚元春却在资金发放程序问题上，跟她杠上了。
考虑到已到年关，宋茂珍的想法是先发钱，再公示。姚元春坚决反对，“没有走公示程序，一分钱也不能发！”会上，两人争得面红耳赤。会议纪要上，所有村组干部都签字认可，唯独姚元春拒签。
正好遇上前来走访的镇党委书记粟登元，两人让评理，粟登元站在了姚元春这一边：还是先公示，再发钱。
姚元春的硬气，源自保靖县村务监督新模式的探索。去年以来，保靖县一改村纪检员在党员中选举产生的老办法，变为由乡镇纪委选任，其管理、考核权限均同时上收。新岗位有了个新名称，叫村勤廉监督员。
为明晰监督内容，保靖县专门理出了村两委的权力清单，一共4大类29条。每一条如何运行，村勤廉监督员全程参与监督。
这种提级管理的思路，同样被保靖县运用到乡镇纪委的改革之中——通过单列考核，联片管理，破解乡镇纪委不敢亮剑、不会亮剑的监督难题。
“不是我不想把纪检工作做扎实，但镇里人手少、工作杂，让我分管党建、工会、后勤等8项工作，哪顾得过来？”“监督工作得罪人，年终考核还要靠单位大伙儿打分，也不好做得太‘硬’”……
保靖县委常委、纪委书记龙超颖上任后到基层调研，听到最多的是乡镇纪委书记们倒的苦水。
主业虚化，副业缠身，位子成了待遇，工作无法推动……保靖县纪委2014年底的信访分析显示：全年业务内信访件137件，其中县纪委机关31人办理了104件，县直纪检组和乡镇纪委加起来近100人仅办理33件。
种种“病态”，映射出基层执纪监督难的普遍困境。
在保持人、财、物均不变的前提下，保靖县将乡镇纪委书记的年度考核从乡镇中剥离，实行单列，考核不称职的将被列为调整对象。
考核单列一年多来，全县20多名纪检干部因身体、履职不力等原因被调整出列，主动辞职的2人，在全县引起不小震动。
同步开展的联片管理新模式，则试图跳出基层“熟人社会”的监督难题：将全县所有纪检监察干部划进6个片区，由纪委6名常委任片区组长，按“职责相近、行业关联、区域相邻、力量强弱”的原则，协同作战。
“变同级监督为代表县纪委进行监督，乡镇纪委更能积极主动地大胆履职，提高监督实效。”龙超颖说。
让一线监督硬气管用——前移关口、延伸末梢的改革探索，正在湖南各地铺开。以去年党委换届为契机，湖南在全省乡镇纪委中充实纪检监察力量，平均每个乡镇配备3名以上纪检干部，明确要求其聚焦主业，专职监督。纪检干部分片包村，重点就是盯防“雁过拔毛”。
怀化市通道侗族自治县独坡乡纪检监察室挂牌不久，就接到一起“雁过拔毛”的“大案”举报。知情人反映，乡党委副书记、人大主席李银吉在任乡民政员期间，贪污民政资金，数额不小。
涉及乡主要领导，案子能不能办得下？
通道是怀化市探索设立乡镇纪检监察室的试点县之一。对于乡镇纪检监察室，县里不仅提供了充足的办公保障，还给了相对独立的“身份定位”：“帽子”以县管为主，查办案件以县纪委为主。
这让独坡乡纪检监察室的纪检干部们得以放开手脚。会同县纪委一查，果然是桩大案——李银吉通过私刻144枚村民私章，套取各类民政资金26万多元。不仅李银吉被移送司法，当时共同参与私分民政资金的乡党委书记和乡长，也被立案调查。
如今，怀化市204个乡镇全部设立纪检监察室，4093个村级党组织全部配备纪律检查委员。离群众最近、调查取证最易、查办案件最快——一线“监督哨”的独特活力，正在湖南逐步激发。怀化市沅陵县纪委副书记瞿继锋给出的一组数据耐人寻味：去年，全县乡镇纪委自办案件同比增加448%，30多位公职人员主动向组织交代问题，县级纪委信访量则同比下降35%。
主动预防咋实现？
“阳光是最好的‘防腐剂’，不解决阳光公开的问题，专项整治只能停留在被动处置上”
去年的一次低保资金大“体检”，让郴州市苏仙区剔除了不合条件的低保户近千人。这本是民政部门主动摸排的成绩，区民政局副局长张来华却难以高兴起来。
清理工作历时近一年，发现不少难以监管的盲区。有的人手头揣着数个工商营业执照，还大摇大摆地领着低保金；有的在其他城市开了两个店面，低保待遇照样不耽误。
让张来华感觉累的，正是跨部门核实数据的艰难和无奈。“没有其他部门的数据作参考，查起来太难。对低保户，民政部门很难查询他的车、房、股票、工商营业等情况。都说阳光是最好的‘防腐剂’，不解决阳光公开的问题，专项整治还只能停留在被动处置上。”
怎么从被动打击到主动预防？麻阳苗族自治县“互联网+监督”的探索，打开了湖南的思路。2015年10月以来，麻阳通过信息整合，打破职能部门的“数据孤岛”，将惠民补贴发放等34类民生项目、12大类107项民生资金，全部搬到了互联网上。
进入数据库，惠民政策怎样、实发金额多少、补贴对象信息，一览无余。每一项惠民资金的使用，设计者都留出了一条反馈渠道，让群众能够参与监督——如果你发现有问题，可以直接在上面举报。
通过这个渠道，岩门镇凉亭坡村村民胡孟林要回了自己的贫困户身份。
患严重风湿病且家中无其他劳动力、本以为符合贫困户条件的胡孟林，发现自己在识别环节“落选”了。去年2月，他在镇民生服务中心的终端机上反映自己的诉求。4天后，胡孟林就收到了答复——经调查核实，将按相关程序重新申报。
“整治‘雁过拔毛’，首先要知道来了多少‘雁’，什么时候来的，哪些人享受了。”麻阳县纪委常委、监察局副局长朱玲说，掌握了这些关键环节，就大大压缩了“拔毛”空间。
更具威力的，是大数据的“碰撞”分析。
麻阳的“互联网+监督”平台，共建立了11大类基础数据库，将公职人员信息、车辆保有信息、工商登记信息等数据纳入其中。工作人员现场演示，同时调出公职人员数据和渔业成品油价格补助数据，二者一对比，系统就开始预警：几名公职人员存在领取渔业成品油价格补助的情况，其中一位还是县畜牧水产局副局长的夫人。
这是麻阳去年查处的一起典型案例——通过申报国家渔业成品油价格补助，身为县畜牧水产局领导家属的胡某，违规获得补助款2.32万元。
前台晒数据让群众监督，后台数据碰撞主动摸排。依托该平台，麻阳共发现疑似“雁过拔毛”式腐败线索1.3万多条，追回违规领取资金400多万元，挽回经济损失3000多万元，查处党员干部违纪违法案件48件，给予党纪政纪处分41人。
无处遁形，不少“拔毛者”不得不主动交代，退钱退款。尧市镇党委书记滕春霞一度感到诧异：以往，前来说情的人不少，大多要求在某些惠民政策上“通融通融”“照顾照顾”，如今则来了个“剧情”大反转，“要么是主动要求取消低保，要么是要求放弃危房改造指标。”
麻阳的探索，被湖南省委书记杜家毫批示肯定，要求在全省推广。为杜绝“雁过拔毛”，湖南正紧盯暴露出来的风险点，建章立制，抓常抓长，努力寻回基层群众的获得感。
专项整治至今已一年多，但湖南省有关部门强调：这远非尾声。前不久省里专门下发文件，部署加快推进“互联网+监督”，明确今年9月底前，要建成“集公开、监督、问责、分析和决策于一体，基本具备民生资金项目、乡镇党务政务、村级财务事务网上公开等多项功能的全省民生监督平台”。
