中国第一条由民营资本控股的高铁——杭绍台高铁PPP项目近日签约，由复星集团牵头组建民营联合体占股51%。这标志着铁路投融资体制改革迈入新阶段。
地方政府为何愿意放开基建领域吸引民资参与？相关企业怎样评估收益和风险？下一步，如何有序推动项目落地，如何解决实际运作中的问题？
政府力促竞争性磋商，规范引资
杭绍台铁路作为浙江省打造大湾区的主要通道，将填补杭州都市圈与温台城市圈之间的路网空白。“这么大的投资，如果全部靠政府财政肯定难以为继，所以省政府一直要求把优质的民间资本引进基础设施。”浙江省发改委副主任徐幸说。
目前，浙江每年有近1万亿元的基础设施投资，交通领域就有1000亿元。铁路是基础设施重中之重的领域。徐幸表示，采取民资控股方式，主要是因为浙江民营经济投入与管理的实力非常雄厚，如果把这条路探索出来，会对全国的铁路建设做出重大贡献。
2015年12月，国家发展改革委颁布全国首批8个民间资本投资铁路的示范项目，杭绍台位列其中。“在行政审批制度、投融资机制、回报机制、经营管理体制4个方面，我们争创PPP示范作用。”浙江省发改委主任李学忠介绍，项目采用竞争性磋商方式遴选民资，前期组织开展多轮座谈调研，摸清民间资本参与铁路投资的担心、回报和预期诉求。
为保证公平竞争，竞争性磋商邀请对象产生办法、工作规则等规范性文件出台。最后产生了第一成交候选人，也就是由复星商业牵头的8家民企组成的联合体。对此，上海铁路局局长侯文玉表示，这些创新举措对深化铁路投融资改革，吸引社会资本进入铁路具有示范效应。
作为直接受益者，台州市政府是该项目的积极推动者。“对地方政府来说，最大好处就是能把这条路快速建成，这是地方最朴素的愿望。”台州市发改委主任颜士平认为，高铁这样的重大基础设施，引入民营资本后，地方政府只需要拿出少部分的钱，项目就可以启动，温台城市群融入杭州一小时交通圈的时间表可以大大提前。
杭绍台高铁项目立项后，众多企业来台州洽谈投资意向，当地政府坚定了积极开放对待民资的决心。“我们出台了鼓励民间资本参与PPP项目的若干意见，推动符合条件的基础设施和公共服务项目采用PPP模式运作要成为常态，PPP项目中民间资本参与或控股要成为常态，力争民间投资的PPP项目数、投资额占比均不低于50%。”颜士平说。
不同行业民企组成联合体深度参与
“最初，多版方案都是以民资相对控股的思路进行制定，民资绝对控股的思路是浙江省政府在2016年6月才提出的。这是个很大的突破。”星景CEO温晓东说。作为PPP投资平台，星景资本是8家联合体成员企业之一，代表联合体负责杭绍台高铁项目的具体实施。
那么，为什么地方政府、铁路部门等支持民营资本绝对控股高铁？看中的仅仅是民企资本？“PPP项目不仅能让铁路的组织方式、开发模式多元化，更可以探索用商业化的手段来做公用事业，结合民间资本的整合能力，让配置资源更加科学高效，最终让客户和老百姓受益。”复星集团董事长郭广昌认为，民资的机制、效率优势是政府方面更为重视的，尤其是如何整合包括民资在内的社会各方面资源。
然而，资本具有逐利的属性。高铁这样的项目，资金投入大、回报周期长，民营资本为什么还是踊跃参与？此次参与投资的8家民企是复星集团、星景资本、宏润建设、万丰奥特、浙江省基投、众合科技、平安信托和平安财富，涉及交通、金融、科技、基建等多个行业。
总部位于绍兴新昌的万丰奥特是联合体成员之一。山区小县交通不便的短板，使新昌企业的发展受到掣肘。万丰奥特集团董事局主席陈爱莲是十二届全国人大代表，连续两年向全国人大常委会提交议案，表达了联合沿线企业为项目建设出资的意愿，“杭绍台PPP项目，我们毫不犹豫地要求参与。一方面，投资高铁项目符合集团大交通发展战略，另一方面，也是民企的社会责任。”
“虽然高铁本身投资回报可能不高，但对星景资本这样的专业PPP投资平台来说，却是长期稳定的大规模的投资产品。让民营资本控股的这个思路和星景一直以来想要投资高铁的意图相吻合，不是简单赚吆喝，而是深度参与。”温晓东解释。
投资各方共同组建项目公司
其实，民营资本参与铁路建设早有先例，但成功案例并不多。
浙江省发展规划研究院城建处处长柴贤龙分析，之前社会资本的参与是简单的股权合作方式，在话语权、回报机制设计等方面有欠缺。“这次在杭绍台高铁的PPP实施方案设计中，非常注重对未来铁路市场风险的研究，在政府和社会资本共担风险这块提出了很多方案，确保了对民间资本的吸引力。”
杭绍台高铁项目合作期限34年，其中建设期4年，运营期30年。由项目公司负责项目的融资、建设、运营和维护，并拥有相关资产的所有权。合作期满后，项目设施无偿移交政府方。项目公司作为市场化主体，自主经营、自主决策、自负盈亏，自主依法决定建设管理方式和运输管理方式。
项目的政府与社会资本双方按照风险分担、利益共享原则，社会投资人的回报机制为“运营收入+可行性缺口补贴”。“在实施方案确定的合作边界条件下，通过与社会投资人磋商，竞争性确定补贴金额，同时约定融资利率、超额收入等回报的基础。”李学忠说。
“其实，项目回报方面的风险并不是我们所担心的。”不少参与此次项目的民企负责人认为，既然这个项目是破冰之举，意味着没有先例可循，也没有经验可供借鉴，关键是未来应该怎么面对既定任务和可能出现的问题。
一方面，面对几十年传统的铁路运营政策、方式、方法，有大量的消化和优化工作要做，过程中会碰到各种困难。另一方面，具体经营上，线路的运营和质量安全问题怎么保障，这对民营企业来说都是全新的挑战。“希望各级政府和有关方面在改革过程中给予民营企业更多支持，我们也会充分发挥民营企业学习借鉴的能力，结合铁路总公司的先进经验，把这些风险关把控好。”温晓东表示。
据悉，随着该项目政府与民间资本的正式签约，一个由投资各方共同组建的项目公司正在紧锣密鼓地筹办中，力争年底全线开工。
《 人民日报 》（ 2017年09月24日 02 版）
