按照中央要求，2018年起，领导干部自然资源资产离任审计从试点进入到全面推开阶段。
领导干部自然资源资产离任审计，湖南先行一步。
早在2015年，国家审计署选定娄底市作为全国首批领导干部自然资源资产离任审计试点单位之一，湖南省审计厅和娄底市审计局积极配合、参与，开始探索领导干部自然资源资产离任审计路径。
2016年和2017年，湖南省分别选取株洲市、嘉禾县、新晃侗族自治县和怀化市、武冈市、凤凰县，开展领导干部自然资源资产离任审计试点。
2年多探路，对领导干部离任审计算“生态账”，湖南摸索出了怎样的方法与经验?
1 审什么?
“审天、审地、审空气”
审计部门，一般是审资金、审项目。
领导干部自然资源资产离任审计，是个新事物。
到底审什么?
“我们开玩笑说是审天、审地、审空气。”省审计厅资源环保审计处处长张勇笑着说。
根据中央的方案，领导干部自然资源资产离任审计试点的对象，主要是地方各级党委和政府主要领导干部，涉及的重点领域包括土地资源、水资源、森林资源以及矿山生态环境治理、大气污染防治等领域。主要围绕被审计领导干部任职期间，履行自然资源资产管理和生态环境保护责任情况开展审计试点，进行审计评价，界定领导干部应承担的责任。
2016年，我省启动领导干部自然资源资产离任审计试点。
2016年4月，省审计厅成立领导干部自然资源资产离任审计试点工作领导小组，由厅党组书记、厅长胡章胜任组长。
2016年8月，《湖南省开展领导干部自然资源资产离任审计试点实施方案》出台。
胡章胜介绍，中央的方案要求地方应坚持因地制宜、重在责任、稳步推进的原则，我省没有一下全面铺开，而是一个年度选取一市两县试点，边试行、边总结、边推广。
试点市、县的选取都是聚焦“重点”——重点地区、重点资源、重点问题。如，株洲市是毗邻湘江的老工业城市，土地资源、水资源和大气污染防治是重点;嘉禾县的矿产资源比较丰富，土地资源和矿产资源需要重点关注;新晃属于老少边穷地区，凤凰县是旅游县，生态保护很重要。
审计内容主要关注五个方面：自然资源资产管理和生态环境保护约束性指标、生态红线考核指标以及有关目标责任制的完成情况;与自然资源资产相关的法律法规、政策措施的落实情况;自然资源资产的管理、开发利用与保护情况;自然资源资产相关资金的征收、管理和分配使用情况;生态环境保护预警机制的建立与执行情况。
“试点实施方案充分结合我省实际，体现了湖南的特点和特色。”胡章胜介绍。
在“审计重点”中，增加了湘江流域等具有地域特色的审计内容;在“试点目标”中，增加了“总结自然资源资产保护经验，揭示自然资源资产在开发利用和生态环境保护过程中存在的突出问题和风险隐患”的内容;在实施部分，明确各部门对试点工作提供专业支持和制度保障;在“探索运用审计试点结果”中，明确提出要根据《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》《湖南省重大环境问题(事件)责任追究办法(试行)》等制度规定，追究相关人员责任。
2 怎么审?
专业手段+“火眼金睛”
在省审计厅资源环保审计处，财务、会计专业并不是主力，8名专业人员中有3名学环境工程专业，另外还有学建筑的、搞工程的。
面对领导干部自然资源资产离任审计，资源环保审计处有充分准备。2名环境工程博士曾全程参与审计署在娄底市开展的领导干部自然资源资产离任审计试点;还有工作人员被选派参与审计署层面领导干部自然资源资产离任审计制度顶层设计、操作指引编写等相关工作。
“首先开出资料清单。”省审计厅资源环保审计处处长张勇说，主要查看当地的耕地、林地保有量是否达标，环境治理项目的完成情况;看国家出台的规划、文件，地方上是否有相应的配套政策、落实举措等;查看当地党委、政府近3年的相关会议纪要，领导决策是否合理，是否存在“一言堂”;查看自然资源资产相关项目进展如何、治理资金是否及时到位、项目实施是否有实效等。
然而，实际操作起来，难度却不小。
“宁可浇透一点，不必浇湿一片。”自然资产资源覆盖领域广泛，需要关注的单位部门众多，而审计力量有限，每个试点地区会选取一至两个最关注的重点。
技术上也存在难点。隔行如隔山，耕地、林地数据如何确保真实性?山高路远，矿山开发、生态红线划定的实际情况如何一一核实?
张勇介绍，审计组联合省国土资源规划设计院遥感中心，在审计现场同步开展数据收集、分析，利用遥感技术核实资源量变化情况;调派专业无人飞机对矿山环境恢复、生态红线管控等情况进行了大范围的延伸调查，借助航拍分析成果，为审计组提供了可靠技术参数。
鉴定自然资源资产的质量和开发程度，也用上了专业手段。新晃对全县耕地质量进行了抽查，布点送检203个土壤样品;嘉禾县委托中介机构对19个已经关停的矿山实际开采量进行勘测等。
技术手段之外，还是离不开审计人员的“火眼金睛”。
怀化市自备水源用户管理分属2个部门，但底数不清，水利部门说有20多家，自来水管理部门说有30多家。审计组对全部使用自备水源的用户单位逐一调查，发现其中仅有3家装了计量表，其他的都没有安装。省审计厅资源环保审计处副处长刘小澜说，这是典型的管理缺失造成国有资源损失。
为摸清楚是否存在土地闲置问题，审计组用近1个月时间，将试点地区株洲市3年内的批地、供地情况收集并逐一列表、比对，确保无一遗漏。
3 如何评?
“责任的认定，需慎之又慎”
领导干部自然资源资产离任审计试点，最终和最重要的目的，是围绕领导干部执行自然资源政策法规情况和所辖区域自然资源管理、保护、利用情况，对领导干部开展综合评价，加强对权力运行的制约和监督，强化领导责任意识，促进责任政府建设。
“责任的认定，需慎之又慎。”省审计厅分管资源环保审计工作的巡视员方再启说。
首先，定量不易。自然资源资产本身就存在定量分析、质量评价困难的问题。同时，很多领域存在无数据可用、部门数据相互不衔接、数据信息不完整、有数据也不会用等技术障碍。
定性也不易。方再启说，领导干部有关自然资源资产的决策、执行、保护、毁坏等行为，需要审计人员仔细甄别与把握，需要注意党政区分、责权一致。责任分直接责任、主管责任、领导责任三种情况，若是直接责任，要问责;是主管责任，则涉及其个人年度考核、提拔任用;是领导责任，就需要建章立制，对相关人员问责。
目前我省对领导干部自然资源资产离任审计的评价标准分为五等：好、较好、一般、较差、差，作为领导干部考评考核的重要参考依据。
“一些共性问题或重大问题，会上报省委、省政府，要求督促整改。”方再启说，目前审计向相关部门移送了株洲市、怀化市的共7起案件线索，纪检监察部门累计立案12起，17人次受到处理处分。
两年审计试点出具《审计报告(意见)》6份，较全面地反映了审计试点取得的成果。由省审计厅实施的《株洲市领导干部经济责任审计和自然资源资产离任审计试点项目》荣获审计署2017年度全国地方表彰审计项目和2017年度全省优秀审计项目。全国仅3个同类型审计项目获得审计署评优表彰。
2017年底，中办、国办印发《领导干部自然资源资产离任审计规定(试行)》，标志着一项全新的、经常性的审计制度已经建立。
省审计厅党组书记、厅长胡章胜介绍，我省将成立省领导干部自然资源资产离任审计工作领导小组，全面负责组织、协调、推进这项工作。我省审计机关拟对实施经济责任审计的地方党政主要领导干部以及承担自然资源资产管理和生态环境保护工作部门(单位)的主要领导干部，同步开展领导干部自然资源资产离任审计，全面推动领导干部自然资源资产离任审计工作常态化制度化。
■相关链接
审“生态”面临三大“考验”
领导干部自然资源资产离任审计是一项新的审计制度，省审计厅在实施审计项目的过程中，发现存在三大现实困难：
一是技术壁垒短时间内难以跨越。领导干部自然资源资产离任审计试点涉及的内容需要了解国土、住建、林业、水利、安监、环保等部门规划及行政管理、资源保护与利用审批等相关知识，审计人员仅通过临时培训和学习，业务素质、技术能力均难以完全达到审计要求。同时，审计人员对测绘地理信息等专业是外行，难以对影像、矢量数据等进行专业解读。
二是审计资料收集难度较大。目前，我省尚未建成完整的系统性自然资源资产负债表，而地方自然资源管理部门数据比较分散、不齐全，且数据参数系统不统一，难以进行套合比对，加大了审计取证和准确定性的难度。
三是评价基础缺乏数据支撑。自然资源资产缺乏成熟、统一的市场定价、货币计量、数据分析、产效评价等计算基础，自上而下都还没有建立完整的自然资源资产核算体系;自然资源资产权属比较复杂，各地执行政策也有区别，造成责任主体追究复杂化。
目前，省审计厅正在与国土部门协商，就审计部门对国情地理信息系统的成果转化利用情况商定合作框架，积极解决今后大数据审计的技术瓶颈。
省审计厅建议，尽快搭建湖南省自然资源审计数据平台，全面收录土地资源、森林资源、水资源、生态环境资源等相关数据，设计相关专业法规、资料需求、操作流程等模块，为自然资源资产审计在全省铺开夯实基础。
■案例分析
溆浦：创新县级层面领导干部自然资源资产离任审计
怀化市溆浦县均坪镇长坪村，“为害”数年的非法砖瓦厂消失无踪，村民正忙着对采空区回填，“准备开春复耕。”村民罗治社说，烟囱倒了，刺鼻的气味再也没有了，大伙儿拍手称快。
这个变化，得益于溆浦县领导干部自然资源资产离任审计试点的成功实施。
“溆浦县国土面积3440平方公里，境内蕴藏丰富的水、土地、林木、矿产等自然资源资产，非常适合开展试点探索。”溆浦县审计局局长张小鸥表示，实施“生态审计”对于保护县内自然资源资产具有重要而深远意义。2016年12月，“生态审计”试点在县西北均坪镇拉开序幕。
基础“功课”先得做足。
溆浦县根据改革发展定位、自然资源资产禀赋特点和生态环境保护重点，制定出《溆浦县领导干部自然资源资产离任审计暂行办法(试行)》，让审计试点有章可循;从县审计局、国土资源局、环保局、统计局等相关部门抽调专业骨干，组建成立审计专家库，令审计试点有“智”可依;审计人员先后下乡开展调查200多人次，有重点、分步骤地调查均坪镇自然资源资产实物量和生态环境质量变化情况，初步摸清“家底”，使审计试点有据可查。
最终，确定首轮试点重点对2013年至2016年10月底均坪镇内实物量发生较大变化的土地、水、森林等自然资源资产和矿山生态环境治理，以及水、大气和土壤等重要环境保护领域进行审计。
破解难题还需创新。
针对乡镇一级自然资源资产管理职能集中在县直相关部门的实际情况，溆浦县拓展了审计对象范围，一方面严格按照国家要求，将各乡镇党政主要领导干部作为第一类审计对象;另一方面全面分解责任，将住建、国土资源、林业、水利、环保、水产畜牧等自然资源资产管理部门作为第二类审计对象。一张“纵横交错”的审计网构建起来，定责追责有了明确指向。
为避免“今天审经济，明天审生态”的窘境，提高审计质量，溆浦县采用“1+N”方式，对乡镇党委、政府主要负责人开展领导干部自然资源资产审计的同时，进行经济责任离任审计，形成综合审计成果。
为强化审计成果，推行“六边推进”的工作方法，边测量、边分析、边审核、边排查、边汇报、边整改。
为防止发现问题叠合或交叉，审计组召开“联合会议”，将审计发现的问题逐一归类到国土管理、矿产开采、水资源利用、森林保护、空气污染等五个方面，然后再进行客观评价，确保定性准确、定责到人。
通过审计试点，2017年溆浦县发现48项领导干部自然资源资产管理和生态环境保护相关的问题，砖瓦厂空气污染是其中之一。根据民众反映，审计组专门对县内居民区和学校附近的砖瓦厂周边空气质量进行了检测，发现排放有害气体超标，溆浦县据此专门出台了整改方案，责成全县72家砖瓦厂全面停产整改，非法砖瓦厂则进行拆除。
目前，县审计组向12家单位送达了整改建议函;完成2篇审计报告，纳入领导干部个人档案，作为领导干部任用、处理时的重要依据。
