人大代表“挑错”，5天后财政部回应原创
文&摄| 张雅编辑| 熊颖琪
“现有的预算信息，无法细致到让人大代表去判断资金使用是否正确。”全国人大代表、上海财经大学公共经济与管理学院院长刘小兵，在接受政知道（微信ID：upolitics）采访时，对目前的预算报告做出上述评价。
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他认为，这可能和目前的收支分类科目不尽合理有关。为此，他提出相关建议，并在3月13日收到了财政部的回复，表示已在预算报告中增加“完善政府收支分类科目”。
14.5亿的劳务费为谁花？
政知道（微信ID: upolitics）：您如何评价今年的财政预算报告工作？
刘小兵：审查了全国和中央本级的财政预算报告，反映出的问题和地方的情况差不多。首先我们肯定它的进步，给的材料比以往要多，还专门做了一本解读材料。
但看完这些材料，发现有些问题依然存在。具体来说，根据现有的预算信息，很难判断资金的使用是否正当、正确。打个比方来说，我是教育系统的，在看2018年的中央本级预算时，我就特别关注教育支出，2018年中央本级安排的教育支出预算是1711.22亿元，也是最大的支出项目之一。那这1711亿多元是怎么花的呢？
按照目前的收支分类科目，以功能分类，分为类、款、项三级；按经济性质分类，分为类、款两级。
我先按功能分类看，1711亿多元的“类”下，分为六七个“款”，其中普通教育占1485.99亿元，占比超过80%。这么多钱到底用在哪里？我就接下去看“项”，发现又细分为七八个“项”，其中高等教育占比超过90%，有1405.6亿元。作为高校教师的一员，我当然很感兴趣，教育部部属院校有100多所，这些资金，其他高校拿多少，我们上海财大拿多少？但信息只到“项”为止，具体资金如何分配看不到。
政知道（微信ID: upolitics）：是否有别的途径，可以查看资金的流向细节？
刘小兵：那就看“经济分类”。中央本级预算的经济分类把所有的3万多亿支出中的1万多亿“基本支出”都放在了一起，看不到更细致的内容。
我又转而去看部门预算。因为这1400多亿的高等教育支出，肯定是通过教育部花出去的。看了教育部的部门预算，发现按“经济性质分类”来看，分为工资福利、对个人家庭的补助、商品劳务支出和资本性支出四大类。其中，除了工资福利，商品劳务支出占比也很大。商品劳务支出又细分为27个“款”，包括水费、电费、咨询费、劳务费等。其中劳务费占14.5亿左右。我就在想：这14.5亿为谁花的，花到哪里去了？我同样看不到了。
所以还是老问题：按照《预算法》编制的财政预算报告，在提交给人大审查时，还是无法细致到让人大代表去判断这个资金的使用是否正确。
3000多亿的“其他支出”
政知道（微信ID: upolitics）：预算信息呈现得不够细致，可能是什么原因造成的？
刘小兵：可能跟目前的收支分类科目不尽合理有关，收支分类科目不够科学导致政府的钱花出去找不到地方记账，只能归入“其他支出”。
举例来说，中央本级的财政预算，按照“功能分类”有几十页信息，但看数据的时候会发现，大部分科目的数据都很小，比较大的数据都集中在“其他支出”里。加总一下，我发现“其他支出”占总支出的10%，加起来有3000多亿。按照“经济性质分类”的结果也是如此，“其他支出”占到30%左右。
“其他支出”的占比高，从侧面反映出政府收支科目的分类不够科学，可以建议中央仔细研究收支分类，对此做一个改革。不管是从广度还是深度上，让它能够更真实地反映政府做了什么事，钱到底花到哪儿去了。
政知道（微信ID: upolitics）：您就此提出了相关建议？
刘小兵：是的，3月8日我在小组审议上提出建议，3月13日收到了财政部的回复。回复内容说，已在预算报告中增加“完善政府收支分类科目”。我对财政部积极及时做出回应的态度表示赞许，当然，接下来我们也会关注相关部门具体会怎么做。
△刘小兵在朋友圈给财政部点赞
“重点支出项目”可能不是真正的重点
政知道（微信ID: upolitics）：今年是新预算法实施的第四年，一直在说的“全口径预算”，目前进展如何？
刘小兵：按照预算法要求，全口径预算，即政府把所有资金都纳入预算。从形式上来说，已经做到了。表现出来的就是“四本预算”，即一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。但当前的问题是，政府主要的“功课”，做在一般公共预算上，而其他三本“账”，还有待加强。即使是一般公共预算，也有需要改进的地方。从法律层面上看，在一般公共预算中，对政府的基本支出，规定得非常详细，要详细地展示这些钱怎么花出去。但对于另一块比较大的支出，即项目支出，预算法的要求并不是很高。
政知道（微信ID: upolitics）：对“项目支出”要求不高，具体体现在哪些方面？
刘小兵：举例来说，我在看部门预算的时候，特别关注项目支出。说明中提到，项目目标要严格按照项目库建设，按照绩效目标来进行编制。但我看了每一个部门的部门预算，发现项目支出只有一个总数，这些钱到底安排到什么项目里，看不出来。
还有一个问题，各部门挑出来的36个“重点支出项目”，加总的金额占项目支出总金额不足5%。这意味着，挑出来的这些项目，可能不是真正的重点项目。
所以从部门预算来说，有很大一块“项目支出”，你看不到它做了哪些项目，导致我们（人大代表）也没有办法进一步审查，这一方面的工作有待完善。其次，可以增加一些真正的、老百姓比较关注的重点项目。再次，投票机制也有改进空间。如果有代表对当中的某几项不同意，怎么办？所以应该允许人大可以对预算报告提出一些修正，甚至将来允许人大代表在对预算报告投票时，可以分项投。
建议制定财政法
政知道（微信ID: upolitics）：今年您带来了什么议案？
刘小兵：关于制定财政法的议案我们已经研究两年多了。虽然我国已制定了一些财政法律，但从总体上看，财政立法还不够完善和不成体系。
比如关于收入、支出，对于国有资产的处置都没有完全纳入法制的轨道中。举个例子，政府非税收入中，政府性基金收入有十多项，真正有法律依据的占比不多，最大的一项来源是国有土地使用权出让金收入，就只有行政法规。
一部预算法无法解决所有的问题，预算法更大意义是对收支过程进行管理的法律法规，很多基本原则有待界定清楚。所以在预算法之外，应该着手进行财政基本法的相关工作，起到上位法的作用。这也是实现“把钱袋子管住”的关键一步。
政知道（微信ID: upolitics）：就完善财政立法，您提出的具体建议是什么？
刘小兵：我们提出以下建议：第一，鉴于《财政法》在整个财政法律体系中的基础性和统领性作用，建议全国人大及其常委会将《财政法》的立法工作尽快提上议事日程，为在2020年我国基本建成法治政府做出应有的贡献。
第二，《财政法》应涵盖所有的政府资金。将公共资金按其用途的性质分成不同的基金，所有的公共资金都必须包含在这些基金中，不允许存法外资金。
第三，《财政法》应规定所有基金的收入、支出、资产、负债状况都要纳入法定的财政报告体系，定期向人大报告，做到公开透明。
第四，《财政法》应明确财政收入的权限，除税收法定之外，下述收入的立项和标准应通过人大审批：行政性收费和罚款；具有垄断性的，收费标准不受到竞争制约的事业收费；各项具有强制性的政府性基金收费；具有强制性的社会保险基金的缴款；具有垄断性质的国有企业产品或服务的政府定价。
第五，《财政法》应明确财政支出的权限，下述支出或支出标准应通过人大审批：一般公共支出；政府性基金支出；各项社会保险基金支出；集中性的国有资本经营预算支出。国有企业的经营活动支出由企业自主决定，但一级政府所属的国有企业作为一个整体，其下述支出应受人大审批的制约：重大投资项目支出，经营管理者的薪酬标准，企业的一般管理支出规模。
