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4月25日，江苏省消费者权益保护委员会（下称江苏消保委）发布《飞机票退改签情况调查报告》（下称《调查报告》），报告显示，机票退改签费用引发公众热议，问题集中在两方面，一是机票代理商收费高：22.7%的消费者遇到过代订机票网站收取的退票费高于航空公司官网退票费的情况；二是各个航空公司制定的退改签标准差别较大，以相同行程、相同票价的机票为例调查发现，飞机起飞前5小时之前的退票费，8家航空公司均不一样，有的退票费相差一倍。
为此，江苏消保委约谈了包括南方航空、东方航空、中国国航、海南航空、深圳航空、厦门航空、四川航空、山东航空在内的8家航空公司，以及携程旅行网、去哪儿网、飞猪旅行网、驴妈妈旅游网、同程旅游网、艺龙旅行网和途牛旅游网等7家互联网机票销售平台（下称OTA）。
5月7日，中国民航局表示高度重视，责令有关机构进行调查，据实依法处罚。6月5日，江苏消保委发布约谈结果：“七家OTA承诺自营及代理商的机票退改签收费与航空公司相关政策保持一致、不加收任何额外费用。”而在破解飞机票单一时间计算节点退改签费用过高、特价机票不得退改签这一难题上，航空公司和江苏消保委仍然存在分歧。
退改签乱象未根除
6月2日、9日10点至15点之间，记者登录相关网站，以三个档位的经济舱折扣为标准，选取三个国内航班——2018年11月22日东航南昌飞青岛MU5660（2.5折到4.1折）、10月4日海航武汉飞青岛HU7659（4.7折到8折）、8月4日国航武汉飞青岛CA8237（8折到经济舱全价），在七家OTA上共对比了138条售票信息。记者发现，在成人机票退改签费用方面，七家平台均做到了与航空公司（分别是中国国航、海南航空、东方航空）官网退改签政策一致。
但在儿童票、婴儿票退费标准上，各平台表现不一。国航、东航均单独标注了儿童票退改签标准，东航还单独列出婴儿票退改签标准。但在七家OTA中，只有艺龙旅行网在三个售卖信息的订票页面做到了一一明确标注儿童票退改费标准，且收费标准低于官网；另外驴妈妈旅游网在“国航官方旗舰店”售票信息中依规一致标注；其他平台都未做到。
《调查报告》还对香港航空公司南京飞香港HX221的退改签情况进行调查。数据显示，退费高于票价和官网的现象严重，其中发现一例样本的退票费用（起飞前24小时前退票费为3000元，起飞前24小时后退票费为3800元）是票价（925元）的三到四倍。对此，在6月5日江苏消保委公布约谈结果后，记者对同一条香港航线再次进行调查。
记者在6月9日16点到17点之间登录七家OTA，以预订8月9日HX221为例进行对比，发现退改签费用高于票价的情况没有再出现，但退改签费用高于官网标准的情况依然普遍：七家OTA的7条售票信息中，只有艺龙旅行网上的一条售卖信息的退改签费用完全与官网一致，其他6家在退改时间、费用上均设置了额外标准，其中退费方面，去哪儿网（标为“去哪儿自营”的售卖信息）退费涨幅最高，为74%。
香港航空曾公开表示，“航司要求第三方按照直销渠道标准执行，如果有差异，航司将有权取消第三方代理资格”。2018年1月，香港航空再次向销售代理人重申票规。
记者查阅到，2015年4月15日中国航空运输协会出台并实施的《航空运输销售代理企业监督管理办法（试行）》规定，销售代理企业不得“加价销售客票或违规收取退改签费用”。2016年2月4日，中国民航局发布《关于国内航空旅客运输销售代理手续费有关问题的通知》，再提“销售代理企业不得向旅客额外加收客票价格以外的任何服务费”。2017年12月17日，中国民航局联合国家发展和改革委员会发布《关于进一步推进民航国内航空旅客运输价格改革有关问题的通知》又强调“航空运输企业和销售代理企业必须严格落实明码标价规定，未予标明的费用一律不得收取”。
“航空公司向代理人发文件，规定可以做什么、不能做什么、代理费是多少。不能加收退改签费，是航空公司对所有代理人的统一要求。违规操作的话，航空公司会对代理商下罚单。”一位在OTA专门从事机票业务的工作人员向记者说。
“机票退改签属于旅客单方要求变更、解除合同，退回的机票有可能售不出去，对航空公司造成一定损害。因此向旅客要求支付一定费用有合理性，性质是合同违约金。”北京化工大学文法学院副教授岳业鹏分析道。
收取退改签费用可以理解，那为何从行政规范性文件到行业协会，从航空公司公开声明到规范代理商的内部文件，均严禁机票代售机构额外加价？代理商劳务费怎么算？
“销售代理机构和航空公司之间是代理与被代理的关系，代理机构只能在航空公司授权范围内以航空公司名义，与旅客签订合同，后果由航空公司承担。所以，如果航空公司要求代理机构按同等标准收费，后者不得自己加价。”岳业鹏分析道。
OTA工作人员告诉记者，代理费是代理商唯一可以在机票销售中从航空公司手里拿到的钱。擅自加价的代理商其实利用的是信息差。“比如一些旅客在代理商平台订票时，并不清楚航空公司是10%退费标准，就有代理商可能规定20%、50%或者不退了。”
“航空公司向代理商支付代理费，因此，代理商不能再从消费者身上收取额外费用。违规加价，会有损声誉，甚至会被取消代理资格。”对外经贸大学法学院教授苏号朋表示。
标准从统一到放开
代理商只能执行航空公司制定的退改签标准，但航空公司制定的退改签标准差别很大，为何不做统一规定呢？
对此，北京市航空法学研究会常务副会长张起淮介绍说，中国民航局在1996年2月28日制定实施的《中国民用航空旅客、行李国内运输规则》（下称《客规》）曾做过统一规定。“随着经济的发展，民航国内航空旅客运输价格改革持续推进，更多的价格交由市场调节，因此，2004年6月28日中国民航局修订了《客规》，删除了退票费收取费率的标准，将除了革命残疾军人、婴儿以外的其他旅客退票如何退、退多少交由航空公司自己决定。”
记者发现，中国民航局在持续推进票价市场化程度。2015年12月22日该局发布的《关于推进民航运输价格和收费机制改革的实施意见》提到，“尊重企业自主定价权、消费者自由选择权”，强调“凡是能由市场决定的价格都交给市场”。
“民航现行的做法，通常是由航空公司制定退改签规则，纳入运输条件，将该运输条件报民航主管部门审查备案并公示，之后作为航空旅客运输合同的主要内容。”张起淮介绍道。
2018年1月8日，中国民航局在官网上发布了《民航旅客国内运输服务管理规定（征求意见稿）》，其中在退改费上，规定“旅客自愿变更客票或退票的，承运人或者销售代理人应当按照旅客购买客票的票价适用条件办理”。这也表明，中国民航局将再次把机票退改签费用标准交给航空公司决定。
法院判决不尽相同
记者调查发现，由于没有统一标准，航企的退改签费用标准之间差别较大，表现在退改签时间点的划分和费用比例上。时间点，就有起飞前后，起飞前2小时、4小时、24小时、48小时、72小时等不同标准，收费比例则在实际票价的5%到100%之间，基本遵循“折扣越高，退改签收费比例越高”的规律。
为此，购票人和航空公司之间发生了多起争议，有的走上了法庭。记者查阅公开的已生效判决发现，不同的法院判决结果和理由不尽相同。
2011年5月，刘女士购买南航低价“快乐飞”机票后需改期，南航客服告诉刘女士，该机票不得变更、退票、签转（简称“三不”条款），只能退还机场建设税、燃油附加费、保险费，机票款不予退还。交涉无果，刘女士起诉到法院，要求退还330元票款及利息。经过审理，法院一审二审均驳回刘女士诉讼请求，判决指出，“南航推出特价机票，付出了相当的成本。‘三不’条款合法有效。卖票时也专门提醒旅客了解该条款。原告可以选择其他机票，在选择并享受低价机票、相同服务的同时，承担一定的不利，并无明显违背公平原则。”
北京侯先生类似的诉讼请求也被法院驳回。侯先生认为，特价机票退改签规则属不公平格式条款，应认定为无效条款。但2018年2月法院审理认为，“不得退改签”的规定，虽为格式条款，对原告退票权利作出了限制，但该限制是建立在以较低折扣向原告提供机票的基础上，并没有剥夺原告的选择权。
而通过起诉，最终获得法院支持的旅客也有。2011年2月，北京的王先生退票时被扣80%费用。身为律师的王先生认为这不合理，自己提前7天取消机票，已采取措施来防止航空公司损失出现和扩大，“就算违约金，也应该是一个合理比例”。他调查发现，从自己退票后到飞机起飞时，该航班已是满员，而且后来是全价售票，不存在“造成损失”，收取80%的退票费，明显有失公平。最终法院认为，按照行业规定和惯例，购票人有提前退票解除合同的权利，出票人也有收取退票费的权利，但应该以不损害另一方的利益为前提。80%退票费，显然过高，损害了原告利益，因此，考虑到原告退票会增加被告的经营支出，因此将退票费酌情调整至票价的20%。
还有一则案例，旅客最终拿回了全额票款。2014年6月2日，阳先生因堵车没有赶上飞机，向厦航申请退票时，被要求按经济舱全价的40%收取退票费。阳先生认为太高，诉至法院。一审法院认为，原告误机，应承担法律后果，驳回其诉讼请求。阳先生不服上诉，二审法院发回重审，重审法院认为，双方航运合同自厦航拒绝为阳先生办理乘机手续时即已解除。根据合同法“合同解除后，已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施、并有权要求赔偿损失”的规定，阳先生有权要求退还机票款，最终判决厦航退还阳先生全额票款。同时指出，厦航主张违约损失，属独立请求应提起反诉，因厦航未在本案中反诉，法院不予审理。
建议执行定价听证
判决有分歧，说明审判机关对退票权利有不同认识。专家建议出台司法解释，提供一个明确指向的规则，防止还出现同一问题不同判决。
江苏消保委发布的约谈结果中，旅客退票权的确成为航空公司和江苏省消保委之间最大的分歧——航空公司认为消费者享受了特别优惠的购票价格，就必须让渡出机票退改签的权利作为对价；而后者认为，无论是全价票还是折扣票，都应当保障消费者的基本权利。
对此，北京市律师协会消费者权益保护专业委员会主任邱宝昌律师认为，打折是航空公司吸引旅客的经营策略，不能成为剥夺消费者退票权的理由。如果旅客退折扣票要被收取高额费用的话，意味着由旅客来负担航空公司经营策略引发的费用，这不妥当。“消费者权益保护法规定得很明确，不得通过技术手段实施不公平、不合理的条款；不得通过各种条款加重消费者的责任和义务、减轻或者免除自己应该承担的法律责任。航空公司有权收取退票费，但应该是合理数值。”
受访专家认为，治理退改签收费乱象，应该站在一个客观中立的角度。按照权利义务对等原则，旅客的利益要保障，航企的利益也要保障。
那么，如何把保障航企自主经营权和保障消费者合法权益两者平衡在一个合理的空间？专家们认为，应制定有明确指向的规则，发挥规则指引性、可预测性等功能。
中国人民大学法学院教授刘俊海认为，可以先确定一些基本原则。十几年的实践表明，退改签实行完全市场化定价，还很不成熟，主管部门可以发布一个指导标准。“这个指导标准应该怎么定？我认为应由消费者、航企和独立专家三方代表一起参与制定。不仅要听航企的意见，也要听听消费者和专家的意见，向消费者解释清楚，退改签损失都有哪几项。要看到，大多消费者退改签没有恶意，费用收取不应有惩罚性，应当根据实际损失收钱，没损失，就不该收钱。”
张起淮认为，定价应当严格依照我国价格法规定履行听证程序。对此，苏号朋表示认同，他表示，执行价格听证程序，可以让各方了解到退改签费用标准是怎么核算出来的，这样一来让人信服，争议小，也能让退改签费用维持在一个合理的幅度内。
专家们也建议旅客在购票时务必仔细阅读退改签条款。“从知情权方面，航空公司和代理商标注很清楚。因此，包括行李收费，购票时都要了解和比较一下，选择最适合自己的。”苏号朋说，理性消费，还要理性维权，要尊重事实，合理合法维权。
北京天舵律师事务所主任孔祥舵律师表示，发生争议，要和航空公司积极协商，必要时向消费者协会、民航主管部门等机构投诉，也可以向法院起诉。
