原标题：房地产深层次矛盾悬而未决 土地制度改革不能怕湿裤脚就不过河
腾讯财经《灼见》特约作者 叶剑平（中国人民大学公共管理学院教授，博士生导师）成立（中国人民大学公共管理学院博士后）
一、本轮房地产调控的政策效果评估
（一）调控政策空前收紧，稳楼市取得阶段性成效
自2016年9月30日北京发布楼市调控新政，引发全国新一轮房地产调控浪潮至今，本轮房地产调控已经持续了两年。在宏观政策上，以十九大所确定的“房住不炒”、“住有所居”为主要方向，国家主要通过财政政策、货币政策和土地政策等对房地产市场进行干预和调节，并探索建立房地产长效机制；在地方政策上，则以“分类调控”“因城施策”为指引，多个城市从传统的“限购、限价、限贷”扩展到“限售、限商”，部分城市在以上“五限”的基础上结合本城市的实际情况，还新增了“限制企业购房、限制离婚购房、限制公积金购房”等内容。与过去相比，本轮房地产调控无论是范围、时间，还是力度、强度，都堪称空前收紧。
从调控的实施效果来看，房价快速上涨的势头得到有效遏制，而房地产投资和销售则保持平稳增长，全国房地产市场的整体形势趋于稳定，本轮房地产调控取得了阶段性的成效。根据国家统计局数据，从70个大中城市的房价数据来看，今年1-8月，一线城市新建商品住宅销售平均价格同比下降0.1%，而去年同期为上涨14.6%；二手住宅销售平均价格同比上涨0.5%，涨幅比去年同期回落15.9个百分点。二、三线城市新建商品住宅和二手住宅的销售平均价格虽同比上涨，但涨幅较去年同期均有所回落。在房地产投资和销售上，今年1-8月，全国房地产开发投资76519亿元，同比增长10.1%；全国商品房销售额89396亿元，同比增长14.5%。
（二）房地产深层次矛盾悬而未决，过度倚靠行政调控暗藏风险
在中央控房价的目标责任制下，地方政府动用各种行政手段抑制购房需求。虽然短期内在一定程度上达到了遏制房价上涨的目标，但这只是将住房消费需求暂时压制或延后满足而已。根据国家统计局数据，今年1-8月，商品房销售面积102474万平方米，同比增长4.0%；商品房待售面积53873万平方米，比7月末减少555万平方米。在如此严厉的政策调控下，商品房销售面积的持续增长和库存的持续减少说明住房消费需求的动力依然十分强劲。
行政调控作为一种干预市场的短期手段，在购房预期没有根本扭转的情况下，其调控效力必然将呈现边际递减的趋势。部分地方政府为保持调控成效在调控手段上层层加码，扭曲了市场机制的作用，长期持续必将造成房地产市场的混乱。近期出现的西安某开发商举报自己、北京某高端楼盘深陷“质量门”等事件就是政策异化的产物。而土地制度和住房制度改革滞后、房地产市场结构失衡、保障性住房供给长期不足等深层次矛盾决定了一旦行政调控放松，则极有可能再次面临房价报复性反弹的风险。要突破当前房地产调控进退维谷的尴尬局面，就必须从构建房地产长效机制入手，通过大力度的制度改革，在发展中解决房地产市场的根本问题，而不是一味以控房价为目标压制房地产市场的发展。
二、房地产长效机制的内涵界定
1998年，在亚洲金融危机的背景下，为解决国内需求不足的问题，我国启动了以住房商品化为主要内容的住房制度改革。这次房改成功实现了住房供给从计划福利分配到市场货币配置的转变，推动了商品房供给规模的大幅提升，改善了城镇居民的居住条件，提高了房地产市场的运行效率，房地产业也成为中国经济增长的支柱产业。但由于在住房属性的认识上过度偏向“商品化”，忽视了住房“公共物品”的属性，保障性住房和住房租赁市场在“一次房改”的制度设计中严重缺失。随着分税制改革深入，土地财政将地方政府、开发商和银行的利益绑定，城镇化战略的推进加快了房地产资产价格的上升。受先天制度缺陷、外部环境冲击、产业发展周期、区域寡头垄断等多种因素的影响，房地产调控政策屡屡失效，贫富两极分化加剧，社会矛盾日益激化。
为打破房地产市场屡调屡涨的怪圈，促进房地产市场的健康发展，“长效机制”建设逐渐受到中央的重视。2013年3月，国务院办公厅发布的《加快建立和完善引导房地产市场健康发展的长效机制》首次提出要“加快建立和完善引导房地产市场健康发展的长效机制”。2014年3月发布的《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》提出，“调整完善住房、土地、财税、金融等方面政策，共同构建房地产市场调控长效机制。”这是中央文件中首次系统性阐述“长效机制”的内容。2015年4月中央政治局会议再次强调“建立房地产健康发展的长效机制”。2016年底的中央经济工作会议提出，“综合运用金融、土地、财税、投资、立法等手段，加快研究建立符合国情、适应市场规律的基础性制度和长效机制”，房地产长效机制建设的五大手段得以明确。在2017年3月的《政府工作报告》和2017年4月的中央政治局工作会议中关于“房地产长效机制”的措辞中，则变更为“加快建立和完善”和 “加快形成”，说明中央正在努力推动房地产长效机制从思路向现实转化。
党的十九大报告提出，“坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居。” 基于十九大所确立的改革精神，再结合之前相关政策文件的表述，可以看出：房地产长效机制的政策基调是“房住不炒”，发展目标是“房地产市场稳定健康发展”和“全体人民住有所居”，政策构建的内容主要是“住房、土地、财税和金融”四大方面，政策手段主要是“金融、土地、财税、投资和立法”五大工具。
目前虽然没有对房地产长效机制的官方定义，但是根据中央政策文件的精神，笔者认为，相较于之前通过需求端抑制来调控房价的政策路径，房地产长效机制建设的实质是房地产供给侧改革在顶层设计上的表现形式。其内涵可以界定为：坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，遵循房地产市场发展的基本规律，更加重视住房的民生属性，充分运用金融、土地、财税、投资、立法等手段，建立起住房、土地、财税、金融等一系列基础性制度和调节机制，不断优化房地产的供给结构，提升房地产供给效率，在保持房价平稳波动的同时充分满足居民合理的住房消费需求，持续提升居住品质，促进房地产市场平稳健康发展，使房地产业成为实现居民安居乐业和推动经济增长和社会进步的重要力量。
三、房地产长效机制与土地制度改革
土地是房地产的核心生产要素，土地制度的管制效率不仅直接影响土地资产的价格，而且会对住房供给的规模和效率，以及房价产生重要影响。
（一）当前土地制度存在的主要问题
1、城乡土地二元制同时损害效率与公平，集体建设用地入市改革相对滞后
城乡土地二元分割是我国现行土地制度的核心症结。在城镇化发展的初期，政府通过“征收-出让”的行政配置方式使得土地这一沉淀资产在变现过程中的资本增值可以迅速地投入到城市化的建设中，极大地提升了基础设施建设的水平，推动了城镇化的快速发展。但在城镇化发展到一定阶段后，非市场化的资源配置方式使得土地价格无法正确地反映土地资产的价值，再加上“土地财政”的负面影响，使得住宅用地供应长期偏紧，而工商业用地粗放供应，并由此产生了城市扩张过快、土地利用效率低下、房价持续高涨等诸多问题。被征地农民在获得原用途的倍数补偿后就丧失了土地未来增值收益的分享权，在土地利益分配上受到不公平待遇。
虽然我国已经在2015年启动了集体经营性建设用地入市的试点，去年又推出了集体经营性建设用地建设租赁房的试点方案，但由于集体经营性建设用地在农村建设用地中的比重较小，集体经营性建设用地入市的改革对增加房地产供给的效果十分有限。2018年的中央一号文件提出了宅基地“三权分置”的改革政策。这对于促进宅基地有偿流转、激活农村土地资产价值、增加农民财产收入具有重大意义。但在试点地区的落实过程中，由于缺乏相关法律法规支撑、配套政策不健全、城市近郊区宅基地有偿退出不如“拆迁”、远郊区和山区宅基地有偿退出又不如扶农惠农政策等实际问题的制约，宅基地改革的深化和推广面临巨大的阻碍。此外，目前宅基地制度的改革仍严格限制在农村集体范围内，对于构建城乡统一建设用地市场并无实质性意义。
2、国有建设用地供应减少、结构失衡，住宅用地区域供需错配
近年来房地产市场火热的背后，国有建设用地供应总量不足、结构失衡、区域错配所导致的热点城市地价高涨，是推高房价的重要原因。
第一，国有建设用地供应总量缩减。根据自然资源部的数据显示，在总量上，国有建设用地从2008年的23.5万公顷持续增长到2013年的75.08万公顷，年均增幅高达27.22%。2014年以后，在新型城镇化和集约节约利用土地的政策指引下，国有建设用地供应总量持续减少，2017年虽有所增加，但也只有60.32万公顷，较2013年下降了近五分之一。其中，住宅用地从2008年的6.2万公顷持续增长至2013年的14.2万公顷，2014-2016年持续减少，2017年供应了8.43万公顷，较2013年的最高值下降了40.63%。
第二，住宅用地占比持续下降，基础设施用地占比持续增长。2010年，住宅用地占国有建设用地的比重达到了最高值26.85%，此后持续下降。2017年，住宅用地占比仅为13.98%，较2010年已经下降了近13个百分点。而基础设施用地占国有建设用地的比重则从22.55%持续增长至2017年的60.54%。
第三，住宅用地区域供需错配。在十九大之前，在“严格控制大城市规模，合理发展中小城市”的城镇化发展方针指引下，大量的国有建设用地指标分配给了产业基础薄弱、人口净流出的三四线城市，而住房消费需求集中的一、二线城市反而建设用地指标供应不足，由此造成了热点城市房价高烧不退和三四线城市库存高企的问题。尽管十九大报告将“城市群”作为未来推进区域协调发展的主要方向之一，国土、住建和发改委等相关部门也陆续出台了有关“人地挂钩”的政策，但过去数年来积累的巨大区域分化差异需要相当长的时间才能得以平复。
3、土地二级市场发育程度较低，相关制度不健全
土地二级市场是我国城乡统一建设用地市场的重要组成部分，也是判断土地市场发育程度的重要标志。土地一级市场是土地资源的初次配置，土地二级市场是土地一级市场的延续，对于优化配置土地资源、繁荣土地市场具有积极的促进作用。过去，在土地一级市场巨大的财政效益下，我国的土地二级市场一直没有得到应有的重视，致使进入新型城镇化的发展阶段后，发育程度较低的土地二级市场严重制约了存量土地的盘活和土地资源配置效率的提高。根据有关部门对包括上海在内的四个一线城市的统计情况看，二级市场转让宗数仅为一级市场成交宗数的40%左右，转让面积仅为一级市场成交面积的10%左右。
相较于政府完全垄断的土地一级市场，土地二级市场的交易主体、交易方式和交易内容都呈现多元化的特征，导致其产权、法律和增值收益关系更加复杂。但在国家层面上仅有《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》和《中华人民共和国城市房地产管理法》两部法律作为指导，且总体较为宽泛，缺乏具体性和可操作性的法律法规支撑，使得各地方在土地二级市场的管理也缺乏统一的标准。再加上土地一、二级市场衔接不协调，相关制度不健全，缺乏有力的监管措施，导致土地二级市场上的违规交易问题突出，扰乱了土地市场的秩序。在当前建设用地集约节约利用、减量供给的形势下，土地二级市场不仅未能充分发挥调剂土地资源供需的作用，而且影响了城市存量土地的挖潜和城市更新的推进。
（二）构建房地产长效机制背景下土地制度改革的政策建议
1、加快推进城乡统一建设用地市场的建立，构建多元化土地供应的新体系
当前，围绕城乡统一建设用地市场有多种观点。其中，一种观点认为我国已经进入转型发展的新阶段，应告别“以地谋发展”的传统模式，不再让土地参与宏观调控；还有一种观点认为农村集体建设用地入市不仅受益农民群体有限，而且会扰乱现有的土地利用规划。早在2013年，十八届三中全会的《决定》中就提出，“建立城乡统一的建设用地市场”。此后，我国陆续开展了集体经营性建设用地入市和宅基地“三权分置”的改革试点，探索出了一些积极的经验，也出现了一些新的问题和挑战。十九大报告再次提出，“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系。” 而破除城乡二元分割的体制机制、构建城乡统一的建设用地市场正是实现城乡融合的题中之义。
笔者认为，首先，土地制度是国家的基础性制度，土地制度改革具有牵一发而动全身的重要作用。正是因为土地制度改革的相对滞后，影响了房地产长效机制建设和经济体制改革的推进，使得城乡利益失衡的格局长期得不到改变，严重制约了城乡一体化的进程。
其次，土地是人类创造财富的源泉，从传统模式转变到新经济模式并非一蹴而就，土地制度改革的进程要与经济发展的阶段相匹配。现在我国外部面临着中美贸易摩擦加剧的风险，内部受深层次体制因素影响，传统产业转型升级和新兴产业培育尚需时间，民间投资疲软，居民消费增长乏力，经济发展面临巨大的下行压力。因此，在符合规划和用途管制的前提下，加快建设城乡统一建设用地市场，充分释放农村建设用地的资源和资产价值，以土地为支撑使城乡之间的劳动力、资本、技术等生产要素良性互动，扩大内需的发展潜力，扩展经济增长的新动能，就显得尤为重要。
第二，改革中出现的问题要通过深化改革去解决，不能因为过河打湿了裤角就坐在石头上不过河了。无论是集体经营性建设用地改革试点出现的受益面窄、增值收益分配难等问题，还是宅基地改革出现的成本效益不匹配、影响现有土地利用规划等问题，都是在改革过程中出现的问题，完全可以通过政策调整和创新来解决，不能因为出现了问题就走回头路，因为问题的根源还是在于市场分割所造成的土地资源无法优化配置。
最后，政府应退出城市土地一级市场的垄断经营，构建多元化、自由竞争的土地供应新体系。地方政府对城市土地一级市场的垄断经营所形成的土地高杠杆是金融风险的重要来源之一。去土地杠杆就必须要加快土地储备制度改革，剥离土地储备中心的城市经营职能，将土地储备限制在公益性用地范围内。同时，在科学规划、法律保障、严格监管的基础上，构建包括原国有土地使用权人、农村集体组织、非房地产企业等多元化主体共同参与的公平公开、自由竞争的土地市场供应体系，打破政府对土地市场的垄断地位，并合理运用税收手段优化土地增值收益的分配。从供给端降低土地利用成本、拓展城市用地的空间、保障收益分配公平、提高土地利用效率，在释放土地要素新动能的同时，从根本上解决地价房价的理性增长机制问题。
2、完善和落实“人地挂钩”政策，合理增加住宅用地的有效供给
长期以来，我国的土地城镇化高于人口城镇化，土地利用效率低下。其原因在于以发展中小城市为主的城镇化战略下，建设用地供应与人口流动的趋势相背离。为了改变这一状况，更好地促进农业转移人口市民化，保障新型城镇化的用地需求，2016年9月，国土部、发改委等四部门联合发布《关于建设城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制的实施意见》，明确规定城镇建设用地与落户人口数量挂钩、允许进城落户人员有偿转让宅基地。2017年4月，住建部和国土部联合发布《关于加强近期住房及用地供应管理和调控有关工作的通知》，将建设用地供应与库存消化周期挂钩。
未来，应进一步完善和落实“人地挂钩”政策，根据人口流动的趋势制定科学合理的土地供应计划，力争达到“以人定地、人地和谐”的效果。
首先，构建一套动态监控的人口流动监测体制。通过监测平台对人口流动的规模、方向、趋势进行准确统计和预测，从而为土地供应计划的制定提供可靠的数据支撑。
其次，改革和完善户籍制度，以及与之相关的配套制度。城乡分裂的户籍制度是农村流动人口融入城市的主要制度性障碍。只有解决好进城农民的户口问题，完善与户口相关的教育、医疗、住房、保险、社会福利等配套制度，才能真正实现“人随地走”。
第三，制定差别化的用地标准，科学测算和合理安排城市新增建设用地规模。根据十九大所确立的“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局”的要求，对不同区位、不同发展规模的城市制定差别化的用地标准，同时充分考虑到各个地方经济社会发展的水平和人口流动的实际情况，对进城落户人口新增建设用地标准进行适度调整。
第四，对于房价过高的热点城市，要合理增加住宅用地的有效供给。要统计这些城市过去供地计划的完成情况，对于缺口较大的要在新的年度追加供应；对于超额完成的则要根据市场供需情况适当增加土地供应。
3、加强土地二级市场的制度建设，实现一、二级市场的有效衔接
在新型城镇化已经进入转型提质的阶段，提供“增量”资源的土地一级市场的作用将逐渐减弱，而“存量”优化调整的土地二级市场的作用将日益突出。2017年1月，为解决当前土地二级市场出现的一些突出问题，国土资源部印发《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的试点方案》，从交易机制、运行模式、服务体系、监测监管和部门协作五个方面提出了完善建设用地二级市场的政策措施。
未来应在总结试点地区经验的基础上，着重推进以下工作：
首先，强化土地二级市场的立法与相关制度建设。根据二级市场的特点，从国家层面制定出台相应的法律法规，建立和完善相关的配套管理制度；各地方政府在国家政策的指导下，因地制宜地对区域内土地二级市场的交易平台、人员编制、管理规范、监管措施等制定相应的制度规范。
其次，及时提炼和复制推广试点地区的改革成果。全面梳理不同试点地区在完善土地二级市场上的政策亮点和制度创新，总结提炼不同交易类型的典型案例，提炼出一批可复制推广的改革成果。
第三，完善土地宏观管理，实现一、二级市场的有效衔接。在土地一级市场上打破政府的垄断地位，对不同类型的土地供应主体要制定相应的监督管理制度，防范非法交易；在土地二级市场上要严格限制政府参与的权力和范围，建立公开透明的土地二级市场交易平台，充分运用信息化的手段进行全过程监管，同时改革相关的体制机制，将各相关政府部门根据土地二级市场的需要进行科学整合、统一管理。
