北京“下沉”城市管理权
《中国新闻周刊》记者/霍思伊
本文首发于总第881期《中国新闻周刊》
傍晚，夕照寺笼罩在夕阳里。在它背后的一条小巷，人群熙攘。梁萍正带着她的“百宝箱”巡视。箱子不大，但里面一应俱全，有铲子、抹布、废纸、垃圾袋，还有急救药品。
梁萍有时走到楼门口，会下意识地先看看灭火器还在不在、过没过期，出了楼门，看见小区里有乱停的共享单车，她会一辆辆搬到街面的停放位置。铲子是用来铲路上的狗粪或其他脏物，铲起后倒进随身的垃圾袋，扎紧袋口扔进垃圾桶，顺带拿出抹布把垃圾桶上的污渍擦干净。
梁萍是东城区龙潭街道夕照寺社区的一名老党员。自2017年4月起，她多了一个新的身份，夕照寺西里的“小巷管家”。
她还记得，去年4月25日，龙潭街道向全体居民公开招募小巷管家。她对照着要求逐条看：年龄18岁到75周岁、精力充沛、具有良好的语言表达和沟通能力、中共党员优先。自己正符合条件，于是就报了名。
作为“街巷长制”的延伸和创新，东城区龙潭街道率先启动“小巷管家”试点。
2017年，中共中央总书记习近平明确指出，对北京这样的超大型城市来说，背街小巷最能体现精细化管理水平，“城市管理要像绣花一样精细。”
“吹哨人”
2017年3月底，时任北京市长蔡奇在长安街南北邻近区域密集暗访，随后他提出，“要把责任落实到街道、社区，建立‘街长’‘巷长’制。”
“街巷长”由街道的处级干部、科级干部以及骨干力量担任。根据街巷的长度等实际情况，一条街巷可以设2名及以上街巷长。
“街巷长”的职责，是及时解决日常巡查中发现的问题，协调相关部门。例如，专业作业队伍、执法部门都要在街巷长处报到。对短期内不能解决的重点难点问题，要报街巷长办公室，并跟进问题办理。
目前，在区级和街道层面都建立了街巷长办公室，负责协调解决街巷长解决不了的问题，同时对街巷长开展培训、考核和评优等工作。
但是在推进街巷环境整治任务中，部分街道社区发现，仅依靠“街巷长”，在发现辖区环境问题、跟踪反馈居民需求等方面存在短板。特别是社区作为街道联系居民的“中转站”，在街巷长制“条”的工作运行体系中，缺少“块”的工作层面。
东城区委副书记、区政协主席宋铁健指出，这一问题的关键，在于如何处理好社会治理过程中政府自上而下管理与民众自下而上参与有机结合的问题。
于是，“小巷管家”诞生，主要由地区居民、辖区单位职工等社会多元主体认领。
据了解， 截至2018年9月底，北京市所有街道已经建立“小巷管家”队伍，目前，该市共有小巷管家3422名。
而截至6月底，北京市已经完成了街道层面的“街巷长”设置，区级总街巷长由区委区政府主要领导担任，街道(乡镇)总街巷长由街道(乡镇)主要领导担任，街长一般由处级干部担任，巷长一般由科级干部担任。
作为探索党建引领基层治理创新的有效路径，街长、巷长以及“小巷管家”本身没有执法权、行政命令权，主要是做沟通反映、协调督促、穿针引线的工作，是解决问题的“前台”。他们的任务是：通过吹哨，呼叫“后台”部门来“报到”。
事实上，无论是“街巷长”还是“小巷管家”，都有一个更直白的称呼：“吹哨人”。
赋权
所谓“吹哨”，就是吹集结号。
2017年1月，为了治理金海湖镇多年来屡禁不止的盗采金矿、盗挖山体、盗偷砂石等事件，北京市平谷区开展“乡镇吹哨、部门报到”工作试点，要求乡镇“吹哨”后，各相关执法部门必须在30分钟内报到。
平谷区金海湖镇党委书记韩小波告诉《中国新闻周刊》，以前也曾数次搞过联合执法，但由于职责不清，造成联而不合，“看得见的管不了，管得了的看不见。”
为了解决基层治理中的顽疾，平谷区将执法主导权下放到乡镇，赋予了金海湖镇党委对相关执法部门的指挥权。与以往的联合执法不同，这一次，16个区级职能部门下沉到乡镇，公安、国土、水务等5个部门被要求常驻金海湖镇，并且形成了系统精准的执法链条：乡镇吹哨后，执法部门必须在30分钟之内到达指定点位进行执法，并设立执法席位和执法效果清单，做到一次一留痕，一次一考核。“事不完、人不撤”。 不报到的部门将在后续的考评中被扣分，严重的将被问责。
韩晓波指出，“吹哨报到”解决了乡镇没有执法权和执法力量不足的问题。
北京市委因势利导，在总结平谷区探索实践的基础上，将其提升为“街乡吹哨、部门报到”，作为2018年全市“1号改革课题”，并在16个区169个街乡进行试点。
2018年2月，北京市委办公厅、市人民政府办公厅印发《关于党建引领街乡管理体制机制创新实现“街乡吹哨、部门报到”的实施方案》。
方案指出，实现“街乡吹哨，部门报到”，必须赋予街道乡镇更多自主权，充分发挥街道乡镇积极性、主动性，实行扁平化管理，推动重心下移、力量下沉、服务基层。更加突出条块结合，建立健全工作机制，形成工作合力，解决城市基层治理“最后一公里”难题。
宋铁健指出，其关键词有三：赋权、下沉和增效。
最核心的是赋权。“街乡吹哨，部门报到”机制，主要赋予了街乡党(工)委四项权力：对市区涉辖区重大事项的意见建议权；对辖区需多部门协调解决的综合性事项的统筹协调和督办权；对政府职能部门派出机构领导人员任免调整奖惩的建议权；对综合执法派驻人员的日常管理考核权。
其中，考核权是保障机制得以运行的关键。
东城区东四街道工委书记荀连忠对《中国新闻周刊》指出，过去也有所谓的“吹哨”，但实际上还是街道自己在干，因为资源和权力在“条”上，街道，也就是“块”没什么权力，对上面无法形成约束。现在，由“上考下”变成了“下考上”，街乡可以考核区，这是“吹哨”最重要的一部分。
“所有哨吹下来，拉一张清单：来没来，干没干，干得好不好。这三项决定了各委办局年终的考核成绩。” 荀连忠说。
下沉
据了解，各区目前普遍将街乡对区政府职能部门及其派出机构的考评权重提高到三分之一左右，密云区最高，达40%。
东城区委常委、组织部长王清旺指出，给街道“赋权”的另一体现，是从以前的联合执法向综合执法转变。即通过设置综合执法队，以城管为主体，公安、工商、食品药品监管、交通、消防部门人员加入，组成综合执法队。原来街道权力有限，一些问题没有执法权，而现在有了综合执法队，权力更大。据了解，目前，全区90%以上的一线执法力量下沉到了街道。
北京市委组织部副部长张革指出，“街乡吹哨，部门报到”要求在街乡建立实体化综合执法中心，普遍采用“1＋5＋N”模式，即1个城管执法队为主体，公安、消防、交通、工商、食药等5个部门常驻1～2人，房管、规划国土、园林、文化等部门明确专人随叫随到，将人员、责任、工作机制、工作场地相对固化。
在部门设置上，本次改革从向上对口改为向下负责。
为了体现向下负责，将二十多个科室重新归为6个办公室，包括综合保障办公室、党群工作办公室、社区建设办公室、民生保障办公室、社区平安办公室和城市管理办公室，按照综合化、扁平化的原则，稳步推进街道“大部门制”改革，整合职能设立综合性机构，推动治理重心下移。机构改革后，“哨”也吹得更加顺利。
宋铁健还指出，本次街道管理体制改革后，街道的管理层级也减少了一级。原来街道办事处工委副书记、办事处主任为第一个管理层级，各个科室为第二级，而改革之后，街道办事处工委副书记、办事处主任等主要领导，下沉到六个办公室担任主要负责人，由此实现管理扁平化管理，两个层级变为一个层级。
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