聚焦“高效办成一件事”“高效处置一件事”，努力破解超大城市精细化管理的世界级难题
刚安装这个名为“汇治理”的微信小程序时，康健街道康宁强居民区党总支书记董磊正为“战疫”忙得焦头烂额，只希望这个口罩预约自动审批系统能“帮上居委干部的忙”。没想到，在随后的一个多月里，它的功能不断叠加，居民登记信息、查询疫情，企业复工备案……这个小工具访问次数超8500万，帮助100多万人预约购买口罩，支持2.1万家企业复工。
因疫情防控而火线开发，却并非“权宜之计”，疫情期间如“汇治理”等小程序、APP，就像延伸出来的“触角”，使上海政务服务“一网通办”和城市运行“一网统管”有了更多应用场景，让这个城市更加“智慧”起来。
一流城市要有一流治理。“智慧”正是一流城市治理的关键点。以此破题，上海加快推进政务服务“一网通办”和城市运行“一网统管”建设，聚焦“高效办成一件事”“高效处置一件事”，提升超大城市治理体系和治理能力现代化水平，努力破解超大城市精细化管理的世界级难题。
但两张网绝不仅仅是技术手段创新。由技术倒逼引发的管理模式创新、行政方式重塑、体制机制变革，正一步步深化。以两张网作为城市治理“新基建”，一场全方位的城市治理变革正在开启。
从“人海战术”到“人机交互”
“汇治理”开发之初衷，是为了方便居民到社区登记预约口罩。习惯了“人海战术”的居委干部发现，通过这个系统，预约信息直接匹配到附近药店，“居民不用急吼吼来排队，药店也不用手忙脚乱‘对人头’，大家都方便”，而且为居委干部减轻了工作量。
经过10天“磨合”，系统又增加了居民信息登记、智能在线客服、疫情实时查询、疫情线索上报、居家观察服务、企业人员登记、重点工地管理等功能，让城市管理者省下了很大一部分“扫楼”的精力，用在疫情防控的其他关键节点上。春节假期过后，徐汇区部分中小企业的复工意愿很强烈，纷纷申请了复工备案。为了减少企业来回奔波窗口、降低感染风险，徐汇疫情防控系统中专门设置了企业复工备案的远程登记模块。
“城市治理，要随市民需求而动。不管什么网，好用是硬道理。”系统开发者谈及不断叠加的功能，颇有感悟。
随着复工复产复市有序展开，越来越多的市民开始走出家门。如何在保障城市运行同时，提高防控管理效率和精度？2月17日，以红、黄、绿三色标示用户健康风险状况的“随申码”上线。在街道社区、企业园区、政务大厅、商场医院，“绿码通行”已成为上海市民的新习惯。截至3月底，“随申码”已累计使用超3.7亿次，用码人数超1441万人。
疫情发生以来，2000多万个人用户、204万企业用户收到了“一网通办”通过个性化主页主动推送的疫情防控、企业复工复产政策、公告及服务信息，14万家符合条件的企业收到了精准推送税务优惠政策。
在长宁区江苏路街道，上海首个“一网统管”防疫专页上线。在一张页面上，展示了街道确诊、疑似、密切接触、居家观察和解除观察人员的数据更新，居民楼、楼宇、园区的“地毯式人员排摸”情况，物业、垃圾箱房、电子防盗门、消毒站的“地毯式消毒”情况，以及口罩购买发放、重点人员健康状况、小区封闭式管理、小型工地、沿街商铺、养老机构等所有街道近期与疫情有关的重点工作。
居家隔离的市民出门遛狗，前脚出门、后脚就被劝返回家；辖区内1700名员工申请复工，经数据比对与排查后其中一部分人获得复工批准……2月上线的“一网统管”防疫专页，集合多部门数据，连接市、区、街道三级网络，实行精细化管理，助力企业复工复产。
无论是“一网通办”还是“一网统管”，背后都是海量数据的归集。 下转◆10版
（上接第1版）“依托市大数据资源平台汇聚国家及本市公共管理机构数据，将来自卫健、公安、交通、运营商、航空、铁路以及互联网公司等方面的数据多源校核。”市大数据中心应用开发部工程师方海宾介绍，多源数据经大数据计算后，实时动态更新，精准研判，让赋码结果更客观、更准确。
“大数据能够准确地告诉我们，哪些人来自重点地区、住在哪里，从而使防控工作更加精确。”上海市公安局数据处处长沈与辛介绍。疫情发生以来，公安、卫健、机场、铁路、运营商、互联网公司等单位开展数据对接，汇聚涉疫人员信息、手机号码、出行、住宿、快递物流、发热门诊、购买退热药品、感知端等20类1.2亿条网上网下与疫情防控相关的数据资源。
数据赋能，治理“活起来”
数据不止于归集，还需要赋能，这无疑是万丈高楼的根基与工作推进的抓手。
同一幢大楼里，分属不同政府部门的多个机房内，十多台服务器各自运转、互不相连，这是多年前真实存在的现象。反映到业务层面，就是各部门信息系统之间的割裂，这势必造成政府部门自身效率受限，导致群众办事需要在多个部门之间来回跑。
2018年4月，市大数据中心挂牌成立，来自不同政府部门的海量信息被这一全新机构“一网”归集。聚焦数据整合和应用，各区、各部门之间逐渐形成合力，数据汇聚共享的瓶颈也逐步被打破，以往的“群众跑腿”变成了“数据跑路”。
同一年，“一网通办”总门户上线运行，到今天，办事人只需“一门登录”，就可以办理超过2300个服务事项，除了行政权力事项，还有“水电气”之类的公共服务。“一网通办”的手机端APP“随申办”也提供了包括养老金、医保金、公积金、纳税查询、信用报告、健康档案、交通违法记录、公用事业费用缴纳等服务，实现了办事预约的全覆盖。
打造一张数据编织起的大网，不仅仅需要将数据迁移上网、汇聚一端，更重要的是，要让孤立的数据在汇聚、分析后，释放出巨大“算力”，产生新的“化学反应”，从而让群众“用起来”、治理“活起来”。
今年4月，市城运中心成立。去年以来，在公安、住建、应急、大数据中心等多部门推动下建成的“1.0版”城运系统，围绕城市动态、城市环境、城市交通、城市保障供应、城市基础设施5个维度直观反映，并聚焦提升行动能力，着力深化联勤联动，整合接入公共安全、绿化市容、住建、交通、应急、民防、规划资源、生态环境、卫生健康、气象、水、电、气等领域22家单位的33个专题应用，探索研发地图服务、气象服务、交通保障、应急处置等6大插件，为跨部门、跨系统的联勤联动增效赋能，初步实现了“一屏观天下，一网管全城”。
有了数据赋能，哪怕是一个小小的井盖需要修理，工作人员也能第一时间得到提醒，快速定位到问题井盖，调度最近的修理人员解决问题。
有了数据赋能，城市应急管理开始向精准预防管理转变。4月12日傍晚，狂风大作、电闪雷鸣，不少市民的手机上弹出了今年上海首个雷电、大风“双黄”预警的消息。在此之前，全市4000多个工地就已收到了来自市气象局关于防范大风天气的提示。与此同时，由市水务局打造的“防汛中央地图”也在实时更新、严阵以待，700多处下立交、道路、小区积水监测点，27493公里地下排水管网，64个易积水点，14020个小区，都被连接在线。遇到积水情况，系统会第一时间发送给公安和路政养护部门，全市100多台GPS定位的泵车随时待命。一场突发天气变化的应急处理，在多部门协同处置之下变得有条不紊。
“收集来的楼宇数据，不是束之高阁，而是全部盘活。”上海市住建委质安处负责人表示，“一网统管”探索运用物联网、大数据、人工智能等现代技术，“实战实用，解决问题”。以玻璃幕墙为例，上海正把全市1.3万座玻璃幕墙建筑的“个人档案”，统一纳进一张网。技术团队研制出智能算法，海量数据全部收纳到一个数学模型中，通过反复演算，推导出可能存在隐患的楼宇。
撬动政府部门自我改革
政务服务与城市运行的提速增效，不仅仅是一个技术问题，要高效办成一件事、高效处置一件事，也不是“两张网”的全部目标。更深层的意义，是要以前台的服务升级，倒逼后台的流程再造，重构跨部门、跨区域、跨层级的业务流程与运行机制，撬动一场政府部门刀刃向内的自我改革。
要让群众从“找部门”转变为“找政府”，真正实现办事的“减时间、减环节、减证明、减跑动次数”，流程再造恰恰是最大的难点。
这些年，通过长期推进行政审批制度改革，企业、群众的办事流程已经得到了很大程度的简化。“看上去已经到‘极限’了，还能再减吗？”一些基层工作人员曾有这样的疑问。
去年，上海选取了一批高频、跨部门事项切实推进流程再造，让“串联”变为“并联”，并提出“双减半”“双一百”的年度目标，最终实现审批事项提交材料平均减少52.9%，办理时限平均缩短59.8%，新增全市通办事项177个，业务流程再造事项105个，超额完成全年目标。
材料重复提交、环节互为前置、图纸重复审批，曾是不少办理工程建设项目审批的企业难以避免的“痛点”。2018年起，上海启动了对该审批流程的改革，两轮改革后，办理环节压减22%，办理时间至少缩减一半，已经让全市3200多个工程项目享受红利，其中社会投资项目占到一半，为上海营商环境的不断优化添上了一枚重要砝码。今年，上海的建设审批将实现只登一扇门、只对一扇窗、只递一套表、只录一系统、只见一部门。
得益于“一网通办”，上海网上办税步伐加快。2019年，上海中小企业的纳税次数已减少至每年7次，纳税时间减少至每年138小时。这一变化直接带动世行测评“纳税次数”的降低。去年，中国在《世界营商环境报告》里“纳税次数”这个细分指标上已非常接近全球最优水平。
营商环境的变化，在上海经营实践的企业感受更直接。审批环节“减、并、放、转、调”之后，企业只需在一个窗口提交一套材料，就能走完所有审批流程。青浦区社会投资项目审查审批中心的二层，近千平方米空间全部打通，入驻十多个相关部门，供企业咨询办理。窗口负责人郁春华说，前来办理的企业并不多。依托“一网通办”，企业在线办理的比例已经达到了70%。
“在前两轮改革中，很多内容是我们企业看不到的隐形环节，但感受却是最深的。”上海伽益金属制品有限公司负责人说。这家特斯拉金属加工供应商在政府工作人员的帮助下，仅花费一天就办结施工许可证，如期生产。
去年11月，上海首个国际艺术品交易月开启。期间，沪上首次设立的“上海国际艺术品交易中心”进驻徐汇滨江，将长期设立包括工商登记、展览审批、通关报检、外汇结算、财税申报、配套扶持、配套服务等在内的七大服务窗口，为国内外艺术机构、交易代理服务商等提供“一窗通办”综合性咨询服务，为艺术家、艺术机构提供便利化服务的“报批绿色通道”，涉外商业性艺术展览审批材料从原先的9件简化到5件。
目前，本市已有90%的审批事项实现“只跑一次、一次办成”，99%的社区服务事项全市通办，并不断推动“一网通办”从“能办”向“好办”转变。
回应人民的需求和期待
家住长宁北新泾街道的沈蕙萍阿姨没想到，自己居住了16年的小区，不仅成为上海首批“人工智能社区”，就连医保就医记录册、老年人长护险这些往常要东奔西跑才能办的事，如今也能在小区办理。不用带户口本、医保卡这些“贵重家当”，甚至都没跨出小区大门，沈蕙萍一次完成了长护险办理。“想不到会这么方便，真的太好了。”
去年底，市民陈小姐也感受了一把“一网通办”的便利。她在长宁区自然资源确权登记中心业务办理窗口，接过了受理人员叶榛琪递来的不动产证书，成为上海首例不动产抵押登记“不见面办理”成功案例。去年，上海与相关银行合作，在长宁、徐汇两区率先启动不动产抵押登记“不见面办理”。在抵押登记中让数据代替申请人“跑动”，实现只进“一扇门”、办理抵押登记“不见面”。
体验好不好，用户说了算。去年，“一网通办”引入政务服务“好差评”体系。“能否设置更方便的分享功能”“有些信息一天内填写不完，能否暂存记录提供查询”……“千万市民来找茬”活动后，市民的意见与建议通过网络、电话、线下等渠道反馈给主办方，督查办理单位解决问题、改进措施。
今年，“一网通办”还将新增接入500项公共服务事项，并新增100项个人事项实现“全市通办”，新增100项事项实现“零材料”办理。“今年上海还将继续围绕‘高效办成一件事’，对业务部门的流程进行革命性再造，实现一批事项‘一件事一次办’。”市大数据中心副主任朱俊伟介绍，首批14件事包括企业纳税缴费一件事、创新创业一件事、公民出生一件事、医疗付费一件事等跨部门、跨层级、跨区域事项，将职能部门办理的“单事项”集成为服务企业和群众的“一件事”，进一步提升企业、群众的获得感和满意度。
人民的城市，一切以人民为中心。人民的需求和期待，永远是城市治理的终极目标。
一些疫情期间采取的“权宜之计”，因受到市民和企业欢迎，也可能成为常态。比如，用网络视频代替现场核查。“我们将积极评估，力争把一些实用举措固化为长效制度。”徐汇区市场监管局副局长毛洁说，如将来部分食品经营单位实现了店内监控系统全覆盖，市场监管部门还可能考虑深化相关制度。
城市治理水平更体现在让市民“无感”。2019年最后一天，42万人次市民游客造访外滩，核心区域最高瞬时人流突破7.7万人。但在警方动态管控下，中山东一路上的机动车始终未“断流”，不仅未给交通造成大的影响，也给零点后人流的快速疏散提供了方便。
外滩江堤下，黄浦公安分局外滩治安派出所指挥中心，一套多功能智能系统时刻运作，外滩角角落落的信息一目了然。根据时间、客流和车流三个维度的数据，指挥者可以在对应决策模块中快速找到指挥措施和警力部署方案。“比如交通管制，以前公布了措施，基本上就按照那个来，封路的时间都是固定的，说几点就是几点。现在是根据客流变化即时视情调整。”派出所所长刘海波告诉记者，过去国庆安保，客流靠人工观察哨，如今的各种高科技的客流监测手段，可以精准实时监测。
城市是一个有机生命体。有人曾比喻，“一网通办”相当于一个着眼于经济循环畅通的“循环系统”，而“一网统管”就是着眼于感应、监测并处置问题的“神经系统”。上海的城市管理者们正以对待生命体的敬畏态度，塑造着城市治理新的基础设施。
