张林：中国地方政府或许从GDP创造锦标赛走向了GDP瓜分锦标赛，一些地方核减GDP正是为这场瓜分做好了铺垫。
2018年伊始，内蒙古自治区党委承认2016年一般公共预算收入仅为原公布值的73.7%，并核减规模以上工业增加值40%。内蒙古往年的规模以上工业增加值约为GDP的45%，这表明该区的GDP虚增幅度为18%左右。随后，天津滨海新区则在调整统计方法的基础上将2016年的GDP核减掉1/3，而该区往年的GDP占到全市GDP的60%。而在更早的2017年初，辽宁将GDP作假主动披露后名义GDP为负的23%。
在这些冷冰冰的、触目惊心的数字背后，还可以看到消息公布的背景在依次变化。辽宁承认作假，是在原省委书记落马、巡视组已经发现严重问题的情况下公布的。内蒙古承认作假，则是在旧的领导离任、新的班子就位后公布的。到了天津滨海新区调整GDP数字，已经不涉及领导班子的任何变动，而是运用了柔性技术主动核减。
从上述公布背景的变化，可以看到中国地方政府核减财政收入和GDP产出，已经由被动行为变成冲动行为，对创造更高GDP的推崇和尊敬荡然无存。这种转变的背后蕴藏了潜在的巨大风险，就是地方政府或许从GDP创造锦标赛走向了GDP瓜分锦标赛，核减GDP正是为这场瓜分做好了铺垫和准备。
长期以来，有许多理论试图解释中国经济的长期高速增长，其中之一便是“地方政府锦标赛”理论。这种理论认为改革以来，中央政府对地方政府的最终评价标尺便是经济增长，即GDP的创造。所谓官大一级压死人，官阶升迁无疑给地方官员提供了足够的激励。回想近四十年来伴随中国经济的核心词汇：基础设施、拆迁征用、隐性债务、城市更新、土地财政，无不与地方政府争相发展经济相关。
在经济发展的目标下，许多地方官员一度是最辛劳的群体，他们兴致勃勃地描绘本地区的发展蓝图，甚至放弃周末加班加点，在做事效率上完全不输给私有企业家。可是，随着“新常态”的总基调被确定，中央层面已经放弃继续追求高速增长的单一目标。与之同时，随着高压反腐的长期化和日常化，很多地方政府官员选择了少作为、不作为以避免犯错误。哪怕中国经济还有一段高增长的潜力，至少在地方政策层面，少有人愿意为继续发掘增长潜力而付出努力了。这一系列事件的结果就是，地方政府的GDP创造锦标赛已经基本结束。
官阶升迁的经济标尺已经失效，官员升迁的动力却不会随之消弭。对于上级部门来说，也总是需要一套新的标准来衡量下级部门的行为结果。这套新的评价体系不仅决定着各级政府的行事方向，也决定着央地关系的再次平衡和重构。新的竞争标尺是如此之重要，可到目前为止，似乎没有人对这套新标准有一个清晰而准确的描述。
虽然新的标准并不清晰准确，但是有件事情是确定的，即地方政府未来的政绩会严重依赖于财政支出。“十九大”报告当中指出，中国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。这里的重点是，发展不平衡放在了发展不充分的前面，意味着公共服务的均等化将是未来各级政府的重点任务之一，而提升落后区域的公共服务供给，则意味该区域各级政府公共财政的支出增加。
这就是说，如果中央政府在从前是以“赚钱”来评价地方政府，那么将来就会以“花钱”来评价地方政府。问题是，赚钱的一端已经动力不足，花钱的一段却变得需求旺盛，那么剩下的唯一渠道便只能是通过争取GDP的再分配来满足资金需求，争取在现有的资金盘子中占有更大份额。
瓜分GDP的战争有三种形式，第一种也是最常见的一种就是转移支付的战争。在现行央地税收体制下，是先将税收集中到中央然后再由中央分配或返还给地方。以2016年的一般公共预算为例，中央转移给地方的公共预算收入占到地方收入的51%。再考虑到中央的转移支付主要倾向于向中西部地区转移，许多中西部地区其实主要依赖公共预算的转移来维持地方政府的支出。
那么，随着经济增长的下降，发达的东部地区所产生的税收收入增加会逐步降低。另一方面，由于人口向东部地区流动，发达地区的地方政府也需要为更多的流入人口提供公共服务，包括教育、医疗、养老及环境支出。近年来的教育短缺、医疗紧张以及养老危机多半发生在人口密集的东部地区，而并非西部地区。这样，各个地区在支出增加压力下都会加强对转移支付的争取。如果说以往的“跑部钱进”是跑进发改委争取项目资金，那么未来的“跑部钱进”将是跑进财税部门争取转移资金。
GDP再分配的第二种争夺战是推诿支出责任的战争。在现行中央地方的事权划分上，主要是依靠中央决策、地方执行的方式划定的。任何一个决策的落实最终要靠县级、乃至乡镇级政府来直接应对公众诉求。可是，县级政府却没有相应的财政权力，其上的省、市级政府却可以向上、向下推诿支出责任。
在同样的经济放缓背景下，支出责任对于各级政府来说却是越来越重。公共服务不仅包括养老、教育、医疗此类与民生休戚相关的社会保障，还包括环境保护、公共卫生及安全在内的公共需求，以及贫困地区政府的社会救济支出。满足这些需求需要大量的公共财政支出，也容易引发各级政府层级间的支出推诿，降低支出责任，反过来说就是瓜分了更多GDP收入。
以上两种GDP瓜分锦标赛发生在各地方政府之间、各政府层级之间。而第三种锦标赛则发生在时间维度上，即地方政府的政府债务层面。地方政府为了获得建设资金或者维持财政支出，主要依靠将土地拍卖或者抵押的方式获得融资。越是财政紧张的地区，越倾向于将土地价格做高，以获得更多的资金融通。地方政府竞相做高地价，以至于近些年房地产市场的价格飞涨，其间存在着内在的逻辑链条。
房价的增长与经济增长、居民的收入增长具有一致性，经济增长率下降为房价的波动带来了许多不确定性。那么，当中央政府不再强调区域经济发展的时候，越是财政紧张的地区，越是积累了更多地方债务的地区，越是有着“赖账”的动力。当前许多学者正在讨论允许地方政府破产的可能，正是以地方政府化解债务压力乏力、乏术为背景。如果最坏的情况发生，地方政府通过竞相破产来消弭债务也并非全无可能。地方政府无法还债，其实就是无法偿还居民和企业的存量收入，是一种潜在的、时间维度上的对GDP的转移和瓜分。
以上，各地区对转移支付的争取、对支出责任的推诿，以及对地方债务的勾销，皆会进一步的削弱经济增长的社会和行政基础，而经济增长的下降则会进一步的激化GDP瓜分锦标赛，从而陷入恶性循环。不得不说，GDP瓜分锦标赛会对经济和社会产生严重的负面后果。
当下陆续出现的地方政府核减GDP行为，则是为以上三种转移支付战争做好了预备。核减掉财政支出和GDP，不仅主动的表达出财政并不充裕的信号，而且显示出了支出责任的有限和偿还债务的困难。
那么，为了及早预防和干预地方政府层面的激励扭曲，需要重新审视和调整当下的决策思路和政策方法。
首先，永远不要放弃GDP增长对地方政府的激励，创造更多的财富在任何背景下都不是一个坏选择。长期以来，各级政府都把GDP的高速增长视作执政合法的基础，好像经济增长率下滑了政府就要承担莫大的责任，为了在舆论上抵冲这种压力，而选择去过多地宣传“新常态”的提法。在许多地方政府眼里，所谓“新常态”就是不再强调增长率这一重要指标，而这一信号是不对的。
截至2016年第四季度，中国经济增长率已经连续10个季度超过了6.7%，这仍然是一个非常稳定的、非常高的增长速率，反证了经济增长的潜力还在。更何况，中国经济在许多层面尚有重大的改革空间。对于中央政府而言，依然要抓住经济增长的牛鼻子不放松，并以此为重要标尺来继续激励地方政府挖掘增长潜力，引导地方政府将GDP增长的锦标赛继续持续下去。要知道，只有有了更多的收入，才能在再分配阶段平衡各地方的转移支付诉求。
与此同时，要调整各级政府的支出方向，引入民间资本进入公共服务领域。对于一个家庭来说，花钱比赚钱容易，但对于一方政府来说，如何花钱才是更高深的学问。首先，政府不要过多地进入到投资领域，该市场经营的就让其回归市场，这会减轻地方政府投资冲动，减轻地方债务压力，同时又能增加市场活力、刺激断崖式下跌的民间投资归位。
另一方面，对于未来需求旺盛的教育、医疗及养老领域，政府不要把所有支出责任揽在自己身上，要将部分供给任务交给民间资本，以最小的政府支出为社会提供最多的公共服务。即便是在公共物品领域，民间资本反而可以提供出更灵活的、更多样的产品供给。民间资本则自然会在市场当中寻找提供公共服务的赚钱机会，这会进一步提高GDP的增长。投资型政府转向服务型政府，可以大大减轻各级政府对于财富再分配的激励。
除此之外，站在债务链条的角度，决策者和研究者还要慎重考虑房产税的出台条件和真实结果，以及紧缩性货币政策的长期效应。即便表面上房产税在可以为地方政府提供税收支持，降低地方政府对于GDP的瓜分激励，但是，房价短期内的波动会引发政府部门、民间部门和金融部门的债务风险，加上紧缩性货币政策的压力，引发预期之外的金融危机也并非全无可能。
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