7月25日，在美国华盛顿白宫，美国总统特朗普（右）和欧盟委员会主席容克出席联合记者会。图/新华
文/李巍 艾雪颖
本文首发于总第863期《中国新闻周刊》
2018年7月25日，美国总统特朗普与来访的欧盟委员会主席容克会晤后宣布，美欧将通过谈判化解钢铝关税问题，同意在就贸易进行磋商期间暂不实施新的关税，并且发布了双方致力于建设零关税自由贸易区的联合声明。一石激起千层浪，美欧这一声明令世界震惊。
自特朗普上台之后，白宫先是宣布美国退出跨太平洋伙伴关系协定（TPP），接着又发布了对进口钢铝征收惩罚性关税的行政令，并且执意打响了与中国的“关税战”，让世界忧虑特朗普政府是否要一手推倒二战后所建立的自由贸易体系。此次美欧联合声明中，特朗普一改之前的贸易保护主义姿态，激进地提出了“零关税、零壁垒、非汽车产品零补贴”的“三零原则”，摇身一变，仿佛要成为新一轮全球自由贸易的旗手。
美欧贸易战按下暂停键
这次美欧联合声明包含四点核心内容：第一，双方将致力于建设零关税的自由贸易区，并且减少补贴，减少其他非关税贸易壁垒；第二，加强能源合作，欧盟将从美国进口更多的液化天然气；第三，改革升级现存的国际贸易组织（WTO），减少全球不公平贸易；第四，共同致力于保护美国与欧盟的公司，以更好地保护他们免受不公平的全球贸易行为的侵害。
上述这四点内容基本符合美国贸易代表办公室（USTR）在今年2月份发布的《总统贸易政策议程》的总体政策基调。这份报告指出，特朗普政府对外贸易政策议程包括五大支柱，一是捍卫美国国家安全，二是巩固美国经济发展，三是推动更好的贸易谈判，四是强化贸易执法，五是改革多边贸易体制。尽管之前特朗普政府的贸易保护行为和刚刚公布的美欧联合声明看似是南辕北辙的“特式风格”行为，但都忠实地履行了美国贸易政策的总体目标，反映了“美国优先”的行动意图。
而实际上，此次美欧联合声明的背景恰恰是美欧不断升级的贸易摩擦。2018年3月8日，特朗普正式签署了对进口钢铝分别征收25％和10％附加关税的行政令，被认为是打响了与全世界的贸易战的第一枪。随后，美国虽然表示暂时豁免对欧盟的钢铝关税直到6月1日，但在之后的谈判中，双方并无明显进展。
6月份在加拿大举行的七国集团（G7）峰会上，包括欧盟大国在内的西方六国与美国之间甚至遭遇最大分裂。由于特朗普拒绝签署联合公报，欧盟国家为避免贸易摩擦而争取关税豁免的努力再次失败。很快，欧盟决定对美国的贸易保护主义行为做出回击。6月22日，欧盟决定对美国价值28亿欧元（约207亿人民币）的进口产品征收报复性关税。而在欧盟实施反制措施后，特朗普当天又威胁将对所有欧盟组装汽车征收20％的进口关税。就在美国和传统欧洲盟友的贸易摩擦不断升级之际，欧盟委员会主席容克访美，而且欧盟贸易委员会马尔姆斯特伦随行，显然，关税和贸易问题是双方谈判的重点。
会谈之后公布的联合声明，无疑为美国和欧盟可能螺旋上升的“贸易战”按下了暂停键，双方同意通过谈判化解钢铝关税和报复性关税问题，并且宣布双边关系进入新阶段。
美欧日“超级自贸区”的蓝图
此番美国所表现出的积极促成美欧自贸区的意向，不仅是对特朗普之前不顾美欧传统盟友关系而开展冒进行动的修正，更是因日欧经济伙伴关系协定达成给美国带来压力而做出的重新规划。
7月17日，日本和欧盟在东京签署了经济伙伴关系协定。根据此协定，欧盟将取消日本进口商品99％的关税，日本将取消欧盟进口商品94％的关税，其中包括82％的水产品和农产品；这一协定涵盖了全球1／3的经济总量，将打造全球最大的自由贸易区。
不管是从规则制定权上还是贸易福利上来看，美国自然不愿意被排除在最大的贸易“朋友圈”之外。再加上特朗普政府先后向中国、欧盟、加拿大、墨西哥等国征收关税，这种贸易保护主义行为已经带来了美国与多个国家之间的贸易摩擦。特朗普在贸易政策上的一意孤行不仅使自己在国际上成为孤家寡人，而且也招自国内自由派的激烈反对。
正是在这一背景下，容克访美意在缓和欧盟与美国的贸易关系，美国则借坡下驴，趁机提出建立“零关税、零壁垒、零补贴” 美欧自贸区的建议。随后，难产已久的美日自贸协定也被提上了日程，美国贸易代表办公室代表莱特希泽表示，希望在即将开始的美日自贸协定新一轮谈判中尽快与日方达成共识。在很大程度上，此次美欧联合声明、日欧经济伙伴关系协定和未来可能签署的美日自贸协定，将预示着一个由美日欧主导的新国际贸易体系的雏形。
进入21世纪以来，美国一手主导的世界贸易组织（WTO）确实面临着效率低下、权力分散的问题，多哈回合谈判持续多年无果而终。美国需要新的平台，用以建立新世纪自由贸易协定标准。
在奥巴马时期，美国试图通过跨大西洋伙伴关系协定（TTIP）和TPP来分别解决跨大西洋地区和跨太平洋地区的国家贸易投资问题，以此巩固和扩大美国在全球经济体系中的领导地位。但由于美国和欧盟在技术监管、政府采购和原产地原则等问题上的分歧，TTIP谈判接近停滞。而特朗普政府直接宣布退出TPP，破坏了奥巴马在亚太地区构建新的区域经济秩序的努力。美国一方面不能接受WTO的既有规则，另一方面又难以通过区域自贸协定来贯彻自己的新规则，因此一度面临两难困境。
从此次美欧联合声明来看，特朗普并不打算放弃自由贸易协定的议题和规则制定权，而是希望利用美国在双边贸易谈判中在市场规模、技术水平上的不对称优势，通过以更加灵活的双边自贸协定取代多边经贸规则。而之前的贸易战，似乎只是今后的贸易谈判的“前奏曲”。这或许是特朗普所奉行的“以打促谈”战术风格的展现。
长期以来，美国希望能够继续打开欧盟成员国农业市场的大门，但随着多哈谈判和TTIP协议的无疾而终，这一目标愈加难以实现。但特朗普在与容克的会谈中得到了“欧盟未来可能增购美国的大豆”的承诺，在这一问题上释放了积极的信号。美欧联合声明中关于“建设零关税自由贸易区，减少补贴，减少贸易壁垒”方面的内容表明，特朗普有望将新的贸易观念推行到未来可能形成的美欧日“超级自贸区”中，而美国通过分别与欧盟和日本签订自由贸易协定的方式，更有利于发挥美国的谈判优势。
美国构建的新一代国际贸易体系将不再是更广泛的经济整合，而是更高标准的贸易安排。在WTO的多边贸易谈判中，数量和多样性不断增长的参与者难以在各类议题，尤其在相对敏感的议题上达成统一的协定，导致多边贸易谈判过程举步维艰。因此，美国希望能够率先与欧盟、日本建立零关税“超级自贸区”，按照美国的利益需求确定自由贸易协定的发展路线。
日欧经济伙伴关系协定中，双方取消大部分进口商品的关税，即使在谈判分歧较大的汽车和农产品领域，欧盟同意在协定生效的七年后免除对日本汽车征收的关税，作为交换条件，日本也将进一步打开本国的农产品市场。当前美国和欧盟相互的进口关税已经是比较低的水平，即使完全取消，也并不会产生过多的国内政治障碍。而美欧日“超级自贸区”一旦形成，将会吸引更多国家的加入。
如此，国内补贴高、市场准入低的国家则将不得不接受美国规定的贸易准则，来融入由美欧日主导的新一代国际贸易体系。从美欧联合声明中美国对于“不公平”贸易行为的解读来看，知识产权、国内补贴和竞争政策将成为新一代国际贸易体系中的重要规则。
“自由和公平贸易的大日子”
为时尚早
美日欧主导的新的国际贸易体系一旦形成，将会对中国的对外贸易造成冲击。在联合声明中，美国和欧盟表示共同致力于保护美国与欧盟的公司，以更好地保护他们免受不公平的全球贸易行为的侵害；共同推动WTO改革，解决不公平贸易行为，包括知识产权窃取行为、强制性技术转让行为、工业补贴、国有企业造成的扭曲以及产能过剩问题。
虽然这一声明中对不公平贸易行为的指责并没有明确指向某一国家，但这与今年7月份WTO在对中国贸易政策的第七次审查报告中批评中国政府补贴国有企业、设置外商对华投资障碍的行为如出一辙。之前，美国对进口钢铝征收惩罚性关税，挑起全球性贸易争端，中国没有享受任何豁免程序。
不过，从特朗普上台后的各种反复无常的行动来看，美国也可能在建立美欧日主导的“超级自贸区”问题上的态度出现反转。由于特朗普面临着即将到来的中期选举，特朗普政府的贸易政策也难免为国内政治所捆绑，其缓和美欧贸易关系是为稳住农业州和能源州票仓的暂时之举，也并非没有可能。
美国中西部的农业大州作为特朗普参与大选的重要票仓，在中美贸易战期间已经对特朗普政府表达了强烈不满。虽然美国农业部宣布向受贸易战影响的美国农民提供120亿美元补贴，以资助受反制措施所伤的“票仓州”的农民，但并没收到明显效果。“票仓州”农民在中美贸易战中因失去广大农产品的出口市场而造成的损失远大于这暂时性的救济支票。
在此次美欧联合声明中，欧盟表示未来增购美国的大豆，这将在一定程度上缓解在中美“贸易战”所给美国带来的负面效应，帮助特朗普在中期选举之前稳住农业州票仓。但是特朗普宣称“帮农民打开了欧洲市场的大门”，这一评价过于乐观。2017年中国从美国进口大豆3285万吨，将近123亿美元。而今年中国对美国大豆的提前采购量相比过去十年的平均水平已经下降了60％，大豆价格自四月份以来已跌近20％。虽然欧盟表示愿意扩大对美国大豆的进口，但欧盟每年进口的1500吨大豆即使完全来自于美国，也很难弥补因为丢掉中国市场所产生的巨大缺口。
不仅如此，值得注意的是，在联合声明公布之后，欧盟成员国也对此发出了不同的声音。德国由于担心美国可能出台的汽车关税而对美欧贸易摩擦得到缓和的结果表示赞扬，但法国的态度更为谨慎。7月26日，法国总统马克龙与西班牙首相桑切斯的会谈中共同表示，反对将农业问题纳入贸易协定，这与容克在此次访美中的表态相差甚远，容克承诺的增购美国大豆是否能够真正落实，值得怀疑。可见，特朗普将此次与容克的会谈称作“自由和公平贸易的大日子”为时尚早。
（李巍系中国人民大学国际关系学院教授、国家发展与战略研究院研究员；艾雪颖系中国人民大学国际关系学院经济外交项目成员）
值班编辑：俞杨
