作者：周看看 来源：城市周看
2016年6月28日，经国务院同意，国土资源部会同有关部门组织编制的《全国土地利用总体规划纲要(2006～2020年)调整方案》印发实施，对全国及各省耕地保有量、基本农田保护面积、建设用地总规模等指标进行调整。从中我们能看出许多政策新动向，这背后展现了什么政策意图？这些年中国城市化“土地超发”了多少？耕地放宽意味着什么？房价会受影响吗？
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从建设用地指标调整看“土地超发”的程度：65%
我之前向大家介绍过中国的“土地供给管制”：“在政府垄断土地一级市场的条件下，对建设用地供给实行严格的纵向计划管理，保证了建设用地的相对稀缺性，释放了庞大的土地信用，成为了推动城市化的初始资本。”
相应的，当前土地供给制度可能面对“土地超发”的风险：“过去地方政府对中央政府国土部门，基本上是不怎么配合的。每一个市县都在或明或暗的多释放一些建设用地进入市场，最后可能就汇成了难以估量的系统性风险。”
建设用地这种“钞票”到底超发了多少？这个问题与土地价格和相关的资产评估息息相关，却又非常难以估计。这个问题既是悬在各地方政府与土地投融资机构头上的一团疑云，也令很多地产商对拿地感到纠结。
幸运的是，借着最新的《调整方案》，我们可以稍微知道一些大的数字：
调整后的全国建设用地指标变化，点开详图，作者自绘
全国的建设用地指标调整了多少？
在调整后，供全国在2006-2020年期间使用的建设用地指标从原规划的531.76万公顷增加到了879.69万公顷，增加幅度达65%！(1万公顷=100平方公里)
对于这样大幅的调整，到底该怎么理解？一种理解是，过去给的指标太少了，接下来几年不够用，现在为整体指标紧缺的情况大大松了绑。另一种理解是，如今已经2016年，2020年将至了，建设用地的实际增长早就挡不住了，与其等着建设用地“超标”的结果出现，不如实事求是地上调目标值。
记住这个数字：在规划中平均每新增1公顷的土地，在实际中约新增1.65公顷。
调整后的各地区建设用地指标变化，点开详图，作者自绘
各地区的建设用地指标相应调整了多少？
全国指标总量上调，分配到各个地区也有大幅上调，并呈现出结构性变化。
图表里的省份是按照北-东-中-南-西排列。可以看出，河北、河南、江苏、浙江、安徽、江西、山东、湖北、湖南等省份都有20-30万公顷左右的建设用地指标上调。几乎都在原指标基础上翻了一倍。这些都是中东部的人口和经济大省，省内各县市竞争和发展趋势较强，建设用地供给超标的情况比较明显。广西、云南虽处西部，情况相似。（详见文末表格）
通过这个视角，其实有机会做出更细致的分析：比如为什么河北上调达188%之多？为什么甘肃是负向调整？为什么江苏和广东同属发达地区广东调整的指标少很多？比如房价滞涨的地区是不是就比较难拿到新指标？……
不过，当前的公开的数据是总建设用地指标，既包含城市又包含乡村，既包含城市化建设又包含工矿、港口、公路铁路等。比如新疆的大量新增建设用地，就不太可能是当地的城乡居民点建设，更主要是工矿设施和“一带一路”相关的交通建设。还较难作更深入的解读。
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从耕地指标调整看全国城市化布局：加强宏观调控向大城市倾斜
《调整方案》中另一个明显改动是耕地保有量与基本农田保护面积这两项耕地指标。
总量上，到2020年，全国耕地保有量指标基本没变，仍然守着18亿亩红线；全国的基本农田保护面积也基本没变。什么变了呢？是各个地区的指标分配的结构。
调整后的耕地保有量变化，点开详图，作者自绘
发达地区和高度城市化地区的耕地保有量指标和基本农田保护面积明显降低，比如北京、上海、广东、江苏：
北京耕地保有量指标由21.47万公顷减为11.07万公顷，基本农田保护面积从18.67万公顷降低为10.00万公顷，近乎减半。
上海耕地保有量指标由24.93万公顷减为18.80万公顷，基本农田保护面积从21.87万公顷降低为16.60万公顷。
广东耕地保有量指标由290.87万公顷减为246.93万公顷，基本农田保护面积从255.60万公顷降低为210.93万公顷。
江苏耕地保有量指标由475.13万公顷减为456.87万公顷，基本农田保护面积从421.53万公顷降低为389.60万公顷。
总量不变，发达地区的耕地指标减少了，那么谁承担了相应要增加的指标呢，是东北地区与中西部地区，特别是东北地区：
黑龙江耕地保有量指标由1163.20万公顷增加到1387.13万公顷；基本农田保护面积从1017.60万公顷增加到1109.73万公顷。
这里的数量级很有趣：北京上海各自就20万公顷的耕地，为着怎么在城市扩张的同时少占点耕地，多年来含辛茹苦地把规划调来调去。而黑龙江有1000多万公顷耕地，稍微调一下就多弄出来200多万公顷耕地，还多出90万公顷的基本农田，估计比北上广深周边的农田加起来还多……
把耕地指标分配在城市周边是很不划算的行为。城市化地区的周边，享受着交通的便利和产业、设施、服务的外溢，换句话就是“做什么都比种地挣钱”。把这样的一亩地留作农田所付出的机会成本，是远高于偏远地区保留一亩农田的机会成本的，而它们种出来的粮食，或者说所提供的耕地指标却基本相同。
其实，耕地指标全国统筹，重要的是保证总量不减以确保粮食安全，具体到这些耕地如何布局本来就有调整的余地。从全国来看，还是让农业地区来分担大城市地区的耕地指标比较好。
黑龙江的耕地面积与北上广深周边耕地面积，原图来源网络
此次耕地指标的调整，可以说是对城市化格局的宏观调控趋势的再次确认。
我在之前的另一篇文章里介绍了“城市化格局的宏观调控”的趋势：“随着国内外形势发生变化，国内城市间的同质化竞争已经准备落幕了，我们需要，也正在走向一个更加重视全国宏观调控和区域协调的发展格局。”（十三五观察| 地方竞争的崩解，宏观调控的再兴）
让农业地区来分担大城市地区的耕地指标，这事既然比较好，为什么过去不这么做呢？是因为过去各地区之间的同质化：北京上海的考评仍要计入耕地保护状况，黑龙江的考评仍要计入经济发展。就像上山下乡时期文职人员每天上午坐完办公室，下午还要去田间劳作记工分。
然而，各个地区的经济体量、发展阶段、区域定位越发不同，赋予当地的任务自然应当不同。对不同地区采用一致的标准，与其说是为了公平，不如说是在“地方政府竞争”格局之下，鼓励竞争追求效率的一种手段。
从现在起，地区间的定位差异会更明显。保护耕地这件事的重要性，对拥有10万公顷耕地的北京，和拥有1300万公顷耕地的黑龙江，显然已经不是一个级别了。前者象征意味更多一些；后者则上升到全国粮食安全，关系国之命脉的级数。相应的，给黑龙江的GDP任务大概会放宽，不必再为了GDP增长大搞土地财政了，至少决不能伤了耕地国本。（想必北京上海用换来的土地指标，随便卖几块，轻易就替黑龙江完成这点GDP任务了……）
“十三五”规划已经透露出明确的加强城市化格局的宏观调控趋势，包括区域协调、人地挂钩、差别化考核等手段。此次耕地指标的调整，正是其中的一项新举措。
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耕地指标、建设用地指标、房价的三者关系：理清逻辑稳固房价
写这一节，是因为看到了一种对新规划的解读，下面是一些标题：
【楼市重大利空：国家取消了京沪的房价“保护”】
【更多土地供给? 中央调减京津沪耕地保护指标】
【国土资源部近日给京津沪送上一份大礼：各增加600到1000平方公里的建设用地】
【京津沪的镣铐，终于被摘下了】
真是令人费解的逻辑呀：
耕地指标减少=建设用地指标增加=住房供给增加=房价利空
正确的逻辑是，上面的前两个等号都要打上问号。
“因为要耕地保护，所以要严控土地供给管理”。这个命题的因果关系是错误的。耕地保护是必须的，建设用地的供给管理也是必须的，但是前者并非执行后者的直接依据。（证明参见：北上深房价暴涨背后：收缩的土地供给与“人多地少”的迷思）
它的否命题：“因为要放宽耕地保护，所以要放宽土地供给管理”。同样是不正确的。“土地供给制度”有它自己的合理性和必要性——对土地资源的供给管理以维护其价格的稳定。耕地保护是土地供给管制考虑的重要因素，但远不是全部。如果要比喻的话，放宽耕地保护就像是放下了土地供给管制的一副“镣铐”，但不要忘了，这双手上其实是戴着五六副“镣铐”的。（大城市的规模控制，除了土地价格、耕地保护外还有其他诸多因素，或许我会另行说明）
减少的耕地指标，不一定都转化为建设用地指标。即使要转化，也不一定在2020年之内转化。此次调整，上海减少了6.13万公顷的耕地保有量指标，建设用地指标增加了2.19万公顷；北京减少了10.7万公顷的耕地保有量指标，但是建设用地指标却减少了0.97万公顷。一个增，一个减，有什么规律吗？没有，只能说明获取建设用地指标有各地自身的考量，不是从耕地指标直接变过来这么简单。
第二个等号的问题是，建设用地不一定都用作住宅用地，释放的土地指标还可能作为工业用地、公共设施等其他用途。
我们国家过去经常挂着耕地保护之名，行土地供给管理之实。其实这是两件独立的事项。它们既不是因果关系，也不是前后关系，即使偶有交叉，也属于局部的关系。这种思维过于根深蒂固了，或许我们要用很长的时间来破除。所幸，在今年的两会中，已经部委主管领导将“土地供应—房价”的关系堂堂正正的讲出来，不再挂着耕地保护之名，这是很大的进步。
此次调整，也是在将耕地保护和土地供给管理逐渐“脱钩”。
上海深圳等一线城市这一轮房地产价格暴涨的原因之一，是在土地供给方面勇作表率的加强约束，因为和其他地区形成了明显的土地市场风险优势，而吸引了全国土地资本的集中攻击。
它们本应该结合本地土地市场情况，温和的增加土地供给平抑投机冲动。却不巧先响应了2014年出台的《关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》，反而收缩了土地供给。
那么现在好了，一方面，一线城市不必为合理的调控土地供给，背负着“带头侵占耕地”的莫名罪名；另一方面，耕地指标的放宽给土地管理很大的弹性，特别是基本农田的放宽，实实在在大增了各城市在用地布局方面的腾挪空间。
几乎可以预见到，接下来将有大范围的各级城市规划和土地规划原有文件的修改调整。原图来源：七手绘
房价猜想：可能用更弹性的土地供给，提供了一个稳固房价的“锚”
此次调整，意味着“土地供给管制”这个工具变得更为弹性，拥有更大的余量。政府完全有能力站在供给侧，在土地市场的资本过度炒作时，往锅里加水冷却。当然，站在政府的角度，既不希望水温过高——房价地价过高，伤及民生引起舆论；也不希望水真的冷下来——房价地价过低，累及财政、信用和相关资产。保持市场稳定，是政府所希望的。
因此，除了个别炒作极端的城市面临风险外，未来一般城市房价走势可能会变得更加平缓，就像多了一个稳固用的“锚”。“锚”的背后不仅仅是这一次调整，还有这次调整所透露出的国家决心。
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从公布调整本身看国家意图：注重实际，深化改革
让我们跳出数据，来看这次调整本身意味着什么。
建设用地指标、耕地保留指标、基本农田指标——这几个指标，向来都是市县政府，乃至省级政府，向来无法触碰的红线。在最严格的、层层分配的、纵向的国土管理体系中，过去也几乎没有主动公开进行调整的先例。
计划经济时代留下来的一些制度做法，不知何时就成为了不可动摇的死规矩。
深圳在2014年就建设用地指标将尽，到2020年甚至连8平方公里，也就是0.08万公顷都挤不出来了。不知道伸手问广东省要了多少次指标，都被广东省以全省指标也不够用打了回来。无奈，只好大搞城市更新，大搞填海造地，土地获取成本蹭蹭蹭地往上冒，然而建设用地仍然供不应求。至于房价，大家也都看到了……
这下好了，广东全省建设用地上调了约800平方公里，耕地指标更是放宽了超过4000平方公里。
看似只是全国一盘棋动了几个子，大的方面什么也没少，小处却突然就全盘活了。
皆大欢喜。
什么是供给侧改革？这就是供给侧改革。
什么是盘活存量？这就是盘活存量。
什么是调结构？这就是调结构。
被打破的，是一些旧观念里的死规矩。
站在2006年设想未来十五年使用的土地指标，再怎么“科学”，估计也科学不到哪里去。在这样变化的大时代里，连一个人都未必记得2006年自己是如何设想2016年的人生。
不是说当年的计划就失去了意义，而是说及时地认知到误差和偏离，再及时纠正，是非常必要的。远比死守着当年定下的死数字来干涉市场的发展要好。就像炮兵打炮之前都会先发射测量弹，随后依据现场的风速、落点进一发发校正弹道，谁都不会相信最初的一发炮弹就能命中。
我们既坚持土地管制的必要性和管制的权威，又认可管制依据的不可能完全精确。
前者，是我们国家制度的优越性所在。后者，需要做的，是给管制依据一个及时与合法的调节手段，给走向僵化的原有制度补充必要的弹性。
从“土地指标决不能动”，到“土地指标可以调整了”这样的变化，看似不大，但这就是所谓的深化改革。
真正触及到了过去以为不能动的旧观念和死规矩，也真正给实际创造了价值。
我希望这样的改革，越多越好。
最后上一张干货大表，将近十年前发布的《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020）》与刚刚发布的《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020）调整方案》融合在一起，各种故事与玄机就藏在其中了。
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