浙江省宁波市江东区城管执法局女子执勤组在执勤。
张培坚摄
电影《老炮儿》最近正在各地上映，而其中一段冲突剧情的设置，让所有看过的人都印象深刻：片中无照经营的灯罩儿被城管没收了工具，一急之下就砸了执法车的尾灯，而因此被惹怒的执法人员顺手也掌掴了灯罩儿，导致场面登时僵住，围观群众也越来越多。
艺术来自生活的提炼，影片现实主义的描写构造出了一个可能每天都发生在我们身边的场景。在这个场景里，两组矛盾被凸显出来，一边是城市管理的严格执法与社会底层的谋生手段在冲突，另一边是城管执法权威与城管公众形象出现了背离。
在我国加速的城镇化进程中，这样的转型阵痛无可避免。但同时另一个问题也被提了出来：当城市日趋成熟发达，我们的城市管理体制还是否跟得上发展的步伐？2015年年尾，《中共中央 国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》出台，意味着现行的城管体制已经到了需要改变的时刻。
日常一线执法严重依赖“临时工”，导致执法权力滥用
“到处是小摊小贩占道，居民就投诉城管不作为；但真的执起法来，又会有人指责不给人活路。”这是基层城管执法人员常有的抱怨。因为执法对象特殊，城管从诞生之日起，就没有停止过与小贩的冲突。然而，部分执法人员素质不高，特别是“临时工”的大量存在导致的粗暴执法，更是火上浇油，成了公众和媒体抨击的顽疾。
在多地采访中记者发现，许多地方的城管局都存在编制内的执法人员数量严重不足的问题，需要大量聘用协管员协助执法，一些地方的编制内人员只占全部人员的1/10，导致出现城管执法人员人力资源结构失衡的现象。
即使根据住房和城乡建设部2008年印发的《城镇市容环境卫生劳动定额》中关于“市容环境卫生监察、执法人员的定员数，按城市人口的万分之三至万分之五另行配备。特大城市和旅游、开放城市可适当增加人员配备”的规定，全国一线大城市也基本上没有配备充足的城管执法人员，其他城市更是捉襟见肘。
事实上，城管队伍在组建之初曾有过细致的编制方案，根据当时城市的规模和人口数量，并结合当时城管的职责范围确定。可是10余年来，我国城镇化在加速，城镇化进程与行政编制“只减不增”存在突出矛盾，以致许多地方有编制的执法人员大部分都是机关领导，日常一线执法严重依赖“临时工”，这成为了执法权力滥用的诱因。
城管“难作为”的背后，夹杂有一些职能部门的不作为
城管权力既然容易被滥用，那城管的权力到底大不大？街面上迎头碰上的执法场面，媒体上有冲击力的图片，都或许放大了城管实际能够行使的权力。
10多年前，城市管理的执法权一直处于“九龙治水”的局面，例如工商、卫生、质检、农业等都拥有各自的执法权。但多头执法不可避免地造成一些部门趋利避害、挑肥拣瘦，形成了“有利的争着上，无利的绕着走”。
为解决多头执法和执法空白问题，1996年八届全国人大四次会议通过行政处罚法，确立了相对集中行政处罚权制度。2002年8月，国务院发布《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》，授权省、自治区、直辖市人民政府可以决定在本行政区域内开展相对集中行政处罚权的工作。据统计，目前全国绝大部分城市都已开展了相对集中行政处罚权工作，个别地方已经延伸到乡镇一级。
但真正在执法中，城管依然还在遭遇执法尴尬。专家认为，政府对城管部门的过度使用，是造成其有时执法“执不下去”的主要原因。采访中有城管部门负责人表示，城管接手了很多“剩余权力”：一些地方政府把很多本不属于城管的事项交给了城管，同时有许多部门将自己管不了、不愿管的“烫手山芋”也都抛给了城管，但在衔接配合中却出现了脱节的情况。
城管“难作为”的背后夹杂有一些职能部门的不作为。
城市执法体制改革指导意见，明确了城管的改革方向
刚刚发布的城市执法体制改革指导意见，针对过去城管工作实际中的突出问题，在理顺管理体制、优化执法力量、提高执法水平等多个方面明确了改革方向。
具体怎么改？各地其实早就开始了探索。
在陕西西安市的莲湖区，乘坐执法车穿梭于大街小巷的城管执法人员制定出了一整套标准化执法的规范：不许骂人，不许动手，执法要先亮证，不得单独一个人执法，有条件用执法记录仪取证的必须取证……在多年执法经验的基础上加以总结，莲湖区城管执法局对执法人员的执法行为和执法流程做出了细致的规定。
目前，城管执法行为的依据往往散落于各类地方性法规、规章和规范性文件中，城市管理领域缺乏一部统一、规范的城市管理法，一线执法人员经常抱怨在行政执法过程中没有底气。“不少地方城管局法制部门力量薄弱，法学背景工作人员还较为匮乏。”莲湖区城管执法局工作人员表示，一旦出现行政处罚案件法律适用错误、处罚幅度失当、处罚程序违法，则行政诉讼败诉的可能性极高。
因此针对行政处罚的随意性，莲湖区城管执法局还专门为常见72种违法行为“量身定制”了一套《城管执法行政处罚自由裁量权细化标准》，“标准化执法让执法有了依据、准则和支撑，减少了冲突的可能性。”莲湖区红庙坡街道执法中队中队长陶靖说。
城市管理不只是“城管”，还需要实行协商共治
“城市管理”不等于“城管”。不久前结束的中央城市工作会议指出，促进城市治理体系和治理能力现代化，深入推进城市管理和执法体制改革，确保严格规范公正文明执法。
2014年9月，北京市石景山区被确定为城市管理体制改革试点区，力图打开“城市病”综合施治的突破口。
“治理‘城市病’存在三大问题：一是多头管理、多头执法，‘八个大盖帽管不了一个破草帽’；二是权责配置不合理，有职有权的政府职能部门‘管得了但看不见’，而无职无权的街道办事处‘看得见却办不了’；三是城市管理缺乏社会协同，往往形成‘政府干着、群众看着，政府很努力、群众不认同’。”石景山区城市综合管理委员会主任冯重北说。
为此，石景山区建立城市管理系统归口管理机制，将区环保局、园林绿化局、公园管理中心、城管执法局等等都归于新设立的城市综合管委会管理，以此堵住互相推诿扯皮现象的源头。
同时，为解决“看得见”与“办得了”的矛盾，石景山区在体制改革中，将职能下沉到街道，城管执法局街道执法队以街道管理为主，而公安、食药、安监、环保、工商等常驻单位则抽调业务骨干，常驻街道开展综合执法。
管理好一座城市，当然也不能只是政府一头热。石景山区的五芳园社区是一个有600户居民的老旧小区，小区内遍布了118个居民私搭乱建的铁皮棚子，由于涉及居民众多，拆违难度极大，10多年间始终没有得到解决。石景山区实施改革后，执法部门、有铁皮棚子居民代表、无铁皮棚子居民代表三方召开协商会，并在协商中取得了拆除违建的共识，但同时也要另建车棚以解决居民后顾之忧。会后，居民主动拆除自建铁皮棚子，使这样一个困扰10多年的老大难问题得到妥善解决。
“城市治理中只有实行协商共治，才能扭转以往基层执法者与执法对象尖锐对立、而其他利益相关方却作壁上观的现象。” 冯重北说。
链接
城市管理 体制改革
匡定管理职责。城市管理的主要职责是市政管理、环境管理、交通管理、应急管理和城市规划实施管理等。
明确主管部门。国务院住房和城乡建设主管部门负责对全国城市管理工作的指导，研究拟定有关政策，制定基本规范，做好顶层设计，加强对省、自治区、直辖市城市管理工作的指导监督协调，积极推进地方各级政府城市管理事权法律化、规范化。
综合设置机构。按照精简统一效能的原则，住房城乡建设部会同中央编办指导地方整合归并省级执法队伍，推进市县两级政府城市管理领域大部门制改革，整合市政公用、市容环卫、园林绿化、城市管理执法等城市管理相关职能，实现管理执法机构综合设置。
推进综合执法。重点在与群众生产生活密切相关、执法频率高、多头执法扰民问题突出、专业技术要求适宜、与城市管理密切相关且需要集中行使行政处罚权的领域推行综合执法。
下移执法重心。按照属地管理、权责一致的原则，合理确定设区的市和市辖区城市管理部门的职责分工。
——摘自《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》
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