原标题：“20=1”带来什么（关注改革“最后一公里”）
《 人民日报 》（ 2016年05月15日 04 版）
在湖南省长沙市长沙县，从2011年起，20多家政府部门的行政执法力量从原单位剥离出来，整合成了商卫食药、农业、城乡建设、社会事务4个行政执法大队。今年年初，在4个执法大队的基础上组成的长沙县行政执法局正式投入运转。从“20”整合成“1”，基层执法力量如何高效运转？如何实现自我监督？记者近日进行了调查。
难题：
人浮于事与执法盲区并存
“当青蛙在田里的时候，它归农业部门管；跳进水里，就由水务部门管；跑到山上，变成林业部门管；被卖到了菜市场，又成了工商部门管。结果到头来谁都管不好。”长沙县行政执法改革时任负责人之一的蒋重大，喜欢用青蛙的故事来解释改革的动机。在蒋重大看来，多个部门管不好一只青蛙的故事反映出基层改革中实实在在的困扰：一边是人多管不好事，另一边却还有很多事没人管。
2011年，长沙县22家行政执法部门共有365名在岗行政执法人员，其中有16家成立了专门的行政执法机构。从表面上看，这是一支庞大的执法力量。然而从2009年到2011年，22家单位中有近1/3办理的行政执法案件数量为零，超过1/3的单位案件数量在10件以下。执法力量不均衡也形成了“重城市、轻农村”的局面，城郊和农村地区很容易成为行政执法的“盲区”。
而更深层次的问题在于，行政机关普遍存在“自批、自管、自查、自罚”的管理模式。管理权、审批权与监督权、处罚权都属同一部门掌握，属于既当运动员又当裁判员。“当处罚的对象就是过去批准的对象时，执法上的顾虑也就不言而喻了。这不等于是打自己的脸么？”长沙县一位基层执法人员感叹。
破题：
先分类后整合，优化执法力量
在新组建的长沙县行政执法局中，全县大部分行政执法力量被整合成1个直属分局和6个职能分局。比如，一分局负责全县范围内国土、城乡规划、房屋管理、人民防空等相似领域的行政处罚权和强制权，二分局则负责全县药品、食品、医疗器械、化妆品、餐饮、酒类等方面的行政处罚权和强制权。
处罚权和强制权的分类集中行使，给长沙县的行政执法带来了新变化。
在2011年以前，龙双是县卫生局卫生监督所的工作人员。那时候，她所在的科室一年办的案子很难超过10件。龙双说：“一方面是因为小诊所的办证和处罚都归卫生局管，执法过程中总有顾虑。另一方面是因为原有单位编制有限，人手不足，仅有的四五个人管全县，连县城的小诊所都管不过来，更不用提乡镇上的了。”
2011年，龙双和几位同事被抽调到商卫食药执法大队。大队里既有像她这样来自卫生部门的，又有食品、商业部门的。人员一整合，执法力量一下子就增强了不少。原先没有精力查处的抗菌药物滥用和医疗废弃物处置不当等问题，以后都能管起来了。由于行政执法大队独立于卫生管理部门，“打招呼”的人也越来越少。
长沙县行政执法局直属分局星沙中队队长王威科说，饱受居民诟病的渣土车违规运输问题，涉及城管、公安、国土、建设、交通等多个部门。过去搞联合执法，不仅需要各局局长大力支持，甚至还需要分管的县领导出面协调。而如今，建设、国土部门的行政执法力量被整合进了一分局，交通、公路方面的则在四分局，同处一个屋檐下，协调起来变得容易多了。
挑战：
沟通如何顺畅，监督如何高效
面对行政执法改革带来的新变化，长沙县行政执法局局长朱智勇认为，改革面临的挑战依然存在。
朱智勇说，行政处罚权被剥离后，原先“管罚一体”的模式变成了“只管不罚”，这意味着20多个职能部门的权力都相应地缩小了。但与此同时，这些部门依然保留了日常管理和监督的权力。在这种情况下，行政执法局和20多个职能部门之间如何协作？另外，行政执法局只在县一级政府设立，在市一级却没有相应的机构与之对应，县行政执法局又如何与20多个上级职能部门进行对接？
为了解决这些问题，长沙县设立了行政执法改革联席会议。县领导与行政执法局和各职能部门的负责人定期共同协调业务。此外，长沙县与上级职能局建立了信息联通机制。行政执法局查处的案件经过同级职能局的上报渠道，能被报送给上级各部门，上级各部门的相关文件，又可以通过下级职能局转送到行政执法局。“这两项制度的建立和完善，让执法局与同级和上级部门实现了信息的顺畅沟通。”朱智勇说。
沟通有了渠道，业务的问题却挺棘手。20多个部门的处罚权汇集到了一个局，其中有些业务具有较高的专业门槛，行政执法局能做到高效、依法运转么？另外，在集合了20多个部门的行政处罚权后，如何对行政执法局本身进行监督呢？长沙县行政执法局实行“罚缴分离”和“收支两条线”的管理制度。罚款与缴费环节脱钩，单位和成员的利益与罚没款的数量脱钩。这有助于避免“为处罚而处罚”的现象。此外，原先的各个职能局也依然拥有权责范围内的管理与监督权力，它们与行政执法局之间事实上形成了一种政府内部的制衡关系，这又促使行政执法局更加严格地进行自我要求。
从4个过渡性的执法大队，到如今正式行使职能的县行政执法局，长沙县行政执法改革走过了4年多的时间。县行政执法局在集中了行政执法权力的同时，也集中了对等的责任。面对居民投诉和上级问责，他们无法向任何人推诿，也无法找任何借口。
