原标题：如何清理僵尸企业与去产能
作者：赵昌文为国务院发展研究中心产业经济部部长、朱鸿鸣为国务院发展研究中心金融研究所副研究员
来源：本文首刊于2016年7月25日出版的《财经》杂志
当前存在的影响经济循环流转的主要经济污染是债务病和利润病，需要通过调整来解决。本文主要讨论如何通过调整的方法，治理利润病。由于利润病的主要原因在于产能严重过剩和僵尸企业大量存在，治理利润病的主攻方向在于清理僵尸企业和去产能。
僵尸企业是对日本资产泡沫破灭后出现的大量资不抵债但银行仍继续给予融资支持的企业的形象称呼。僵尸企业的大量存在正是日本经济长期低迷的重要原因。
我们将僵尸企业界定为持续亏损，只有依靠金融机构的持续资金支持或政府救助才能基本维持运转的企业。所谓需要金融机构持续资金支持是指该企业除向金融机构再融资之外的现金流不足以还本付息，甚至不足以支付利息，属于投机型融资，甚至庞氏型融资。政府救助与政府补贴具有显著差异。
如果企业承担的具有一定公益性项目，由于项目本身的现金流较少，需要一定的政府补贴才能达到预期收益率，此时的政府补贴是企业正常经营收益的组成部分。而政府救助类的政府补贴则不属于企业的正常经营所得。
分析“僵尸企业”与“去产能”的新框架
“循环流转—经济发展”是一个非常有用的分析框架。熊彼特的经济发展理论（熊彼特，1991）是这一框架的理论源头。熊彼特区分了经济运行的两种状态：“循环流转”和“经济发展”。
“循环流转”是一种稳态或均衡，所描述的状态是，“这种生活年复一年地基本上同样地在渠道中流动着——就像血液在生物有机体中循环一样。”在当前语境下，可以将“循环流转”理解为没有增长或全要素生产率几乎没有贡献的增长。
“经济发展”则是循环流转状态的中断，是由企业家的创新——建立新的生产函数或引入生产手段的新组合——所驱动下的一种状态。在当前语境下，可以把熊彼特意义上的“经济发展”直接理解为创新发展状态或全要素生产率较高的经济发展状态。
在提倡创新发展的时代背景下，“循环流转”与创新发展这两种状态通常会被对立起来，厚此薄彼，褒扬和追求创新发展，贬低和避免“循环流转”。即便在熊彼特的理论体系中，两者也是对立的。
在经济增速持续下行的背景下，不应将“循环流转”和创新发展对立起来。实际上，“循环流转”和创新发展并不能覆盖经济运行状态的全部。除“循环流转”和创新发展外，经济衰退也是不得不考虑的一种状态。虽然“循环流转”并不能带来创新发展，但却是创新发展的前提或必要条件。一个经济体，只有先达到了“循环流转”状态，才可能实现创新发展。若处于经济衰退甚至大萧条状态，经济连基本的“循环流转”都不能实现，创新发展是无从谈起的。
基于“循环流转—经济发展”框架，面对当前经济的持续下行且下行压力仍然较大，我们的确需要追求创新发展状态，但更优先或更基本的是确保经济可以“循环流转”，而非陷入经济衰退状态。目前，产能过剩、僵尸企业等经济污染问题对经济的“循环流转”已造成了很大障碍。若经济“循环流转”受到严重影响，创新发展无从谈起。因此，打好持久战，首先需要治理阻滞“循环流转”的严重经济污染，需要化解产能过剩、清理僵尸企业等。
清理僵尸企业：标本兼治、系统施策
与日本的僵尸企业相比，中国的僵尸企业存在三个重要差别。首先，从所有制类别看，中国的僵尸企业主要是国有类僵尸企业。除国有类僵尸企业外，只存在少部分对于地方政府及地方金融机构而言的大而难倒的大型民营企业。
其次，从产业类别看，除产业类企业或产业类国有企业外，中国的僵尸企业还包括大量的地方政府投融资平台公司。从资产规模看，地方政府投融资平台公司已构成了地方国有企业的主体（周健奇、项安波，2015）。由于缺乏相关数据，我们以地方国企作为替代，发现地方投融资平台公司的盈利能力低。一是主营业务盈利能力差。二是利润高度依赖于非经营性收益。三是僵尸企业的形成机理存在差异。
上世纪90年代日本僵尸企业形成的主要原因在于资产泡沫期的债务大扩张和随后资产价格泡沫的破灭。中国国有类僵尸企业形成的主要原因则在于承担了政策性负担。具体而言，主要有两类政策性负担。一是就业缓冲器的政策性负担，这与社会保障体系仍不完善以及国有企业职工的身份属性相关。一些产业类国企因此难以及时解决冗员问题，造成亏损或难以扭亏为盈。二是“稳增长”的政策性负担。这一政策性负担与地方政府对GDP的追求的叠加，催生了大量政企不分的地方政府融资平台公司，并大量投资低收益率的项目。
日本的教训表明，僵尸企业清理越迟缓，所付出的代价越大。清理僵尸企业的产生和持续存在，很大程度上在于政府而不在于市场。解铃还须系铃人。清理僵尸企业，关键在于更好发挥政府作用。
首先，要坚持阶段论，降低短期增速目标，去除或减少“稳增长”的政策性负担。只有坚持阶段论，才能避免为清理僵尸企业，避免新的僵尸企业产生，抑制现有僵尸企业继续做大创造适宜的宏观环境。
其次，通过提供基本生活保障、转变择业观念，加强再就业培训，加快解决员工安置问题。员工安置是清理僵尸企业需要解决的核心问题。为了更全面理解国有类僵尸企业员工安置问题，明确其解决思路，不妨将其与近年来农民工再就业和上世纪末国有企业职工安置问题相比较。全球金融危机后，由于劳动力、土地等成本的上涨以及订单的流失，珠三角地区大量相对低端的劳动密集型企业倒闭或向海外及国内其他地区转移，这意味着大量的农民工丧失了原有就业岗位。但是，他们不是等待政府的安置，而是通过在当地重新寻找工作或向其他地区转移实现再就业。
与农民工的比较告诉我们，对于僵尸企业员工安置，关键还是在于改变职工择业观念，在于重塑吃苦耐劳、自力更生的正确观念。此外，1998年、1999年和2000年，城镇国企职工人数分别净减少1957万人、473万人和458万人。无论如何衡量，现阶段清理僵尸企业所带来的员工安置任务都要远远低于1998年。
经过上一轮经济高速成长期后，居民的财富存量已经不可同日而语，对于短期失业冲击的承受力远远强于上世纪末。与上世纪末的国企下岗职工安置相比，职工安置问题不应成为现阶段难清理僵尸企业的借口。
再次，强化金融监管和杜绝政府干预，避免因监管容忍和政府干预带来的金融机构持续向僵尸企业注入资金的行为。为什么金融机构仍向僵尸企业提供资金支持？一个原因是避免风险的暴露或损失当期化。尽管监管部门关于不良贷款的确认有相应标准，但是在实践中自由裁量空间很大。在经济下行和风险暴露期，由于当期业绩考核压力和资本充足率监管压力，金融机构倾向于放宽不良贷款确认标准，只要仍在偿付利息，即便已经丧失还本的能力，很可能仍不会纳入不良贷款。但是，一旦清理僵尸企业，则不得不计入不良贷款。
另一个原因则是政府的干预，特别是对当地法人金融机构的干预，使得金融机构对僵尸企业也不能压贷、断贷。目前，断贷、压贷成为舆论及政府口中的贬义词，在一定程度上可以反映这种干预及干预的舆论基础。实际上，对于僵尸企业就应该及时压贷、断贷，这正是发挥经济手段或市场作用的体现。
最后，加大对清理僵尸企业的财政支持或为地方政府清理僵尸企业提供融资机制。从经济角度讲，即便是拿钱直接养人，也比拿钱维持僵尸企业来养人合算，但为什么僵尸企业仍持续存在呢？除了金融机构方面的因素外，从政府方面看，主要原因在于清理僵尸企业需要一次性或在短期内支付大量的员工安置成本，可能超过当地财政的承受能力，而维持僵尸企业则可以在相对较长一段时间内分摊成本，甚至可以把财政问题金融化，让金融机构承担成本。因此，要有效清理僵尸企业，除了加强金融监管标准，避免政府干预金融机构外，还需要加大对清理僵尸企业的财政支持。
考虑到僵尸企业主要是国有类僵尸企业，且清理国有类僵尸企业难度高于非国有类僵尸企业，需要将清理僵尸企业与国有企业改革结合起来。具体而言，就是加快推进以“管资本”为主的国资管理体制改革，解脱国有资本和特定企业的捆绑关系（陈清泰，2016），既去除所有制标签，避免金融机构因国有企业享有“隐性担保”而持续支持僵尸类国有企业，又可以消除员工的国有企业员工身份问题，降低员工安置难度。
清理僵尸企业，要打歼灭战和速决战。歼灭战意味着需要集中力量，从财政、舆论、社会维稳、司法处置、再就业培训、金融监管等方面全方位集中支持僵尸企业清理所涉及的员工安置和债务处置问题。速决战是指在集中力量打歼灭战的保障下，不拖延，在全社会就业创造能力仍然较强，银行资本充足率和盈利能力仍然较高之前，尽快清理僵尸企业。
去产能：化解实体经济领域的泡沫
如何判断产能真的过剩了呢？一种观点对此持怀疑态度。其论据是，即便是从现在各方都认为产能过剩最为严重的行业之一——钢铁行业来看，并不是什么新的判断。早在2010年前的近20年里，相关部门一直认为钢铁产能过剩，但与此同时钢铁需求却一直在大幅增长，钢铁行业的企业数量越来越多，规模也越来越大。如果我们假设企业都是理性的话，为什么会出现一边是产能过剩，一边是加速发展的情况呢？也有观点认为，由于产能存在虚报和瞒报现象，以产能利用率作为标准判断产能过剩不一定反映了真实情况，而未来发展对钢铁需求量到底是多少也并不清楚（李若谷，2016）。
无论如何，我们总体上认为，产能的确过剩。这里所指的“过剩”并不简单是有关的“周期性过剩”、“结构性过剩”和“绝对过剩”的争论，换言之，周期性和结构性过剩肯定是存在的。问题是，如果仅仅是周期性和结构性过剩，需要中央政府如此高度的重视吗？很显然，钢铁行业目前的产能过剩恐怕是多种情况都存在。一方面，随着重化工业化、城市化的快速推进及基础设施的大规模建设，钢铁需求已经达到或接近历史峰值，未来的需求扩张空间有限（许伟，2016）。另一方面，即便未来仍有一定甚至较大的需求增长空间，目前的供过于求仅仅是暂时的周期性或结构性过剩，只要它对经济循环流转有严重的阻滞，就是实质上的产能过剩。
其实，除了钢铁行业之外，中国绝大多数的工业部门特别是重化工业近年来都出现了不同程度的产能过剩问题。所以，总理才会提出，要以“壮士断腕”的精神来化解过剩产能。
为什么要化解产能过剩？从根本上讲，当然不是仅仅为了提高企业的产能利用率，主要是为了避免价格水平的持续下降，维持必要的行业利润水平。在杠杆率高企的情况下，维持价格水平的稳定至关重要，否则企业会因债务积压而举步维艰。目前，中国面临通货紧缩的风险，即便在并不偏紧的货币政策下，生产者价格指数（PPI）延续52个月下降，GDP平减指数在2015年甚至为负值。
其原因并不在于流动性不足或货币政策偏紧，而在于严重的产能过剩（刘世锦，2016；余永定，2016）。为此，需要通过化解产能过剩来防治通缩或货币病，维护价格水平稳定。价格水平的稳定有利于避免陷入债务—通缩循环，有利于提高企业效益，避免企业之间的恶性竞争，为转型升级提供一个基本前提。此外，化解产能过剩的另一个政策目标是通过去产能来去杠杆，降低银行等金融机构潜在的风险累积。产能过剩本质上就是实体经济的泡沫，这种泡沫形成的基本原因是企业对于未来市场过于乐观的预期、“羊群效应”或者短期的机会主义行为，而银行和其他金融机构因为各种原因提供的资金支持，使得这些企业美好的愿望能够得以实现。所以，我们很容易发现，产能严重过剩行业的平均负债率要远高于其他行业。
化解产能过剩的关键在于去产能。除此之外，化解产能过剩还有其他方式，比如“转移一批”，“消化一批”等，不过考虑到产能的巨大规模以及产能过剩的严重程度，以及其他方式的局限性，它们只能起辅助作用。
截至2016年上半年，去产能尚未取得实质性进展（李伟，2016）。这实际上并不奇怪。去产能也是危机驱动型，需要政府的强力推动。以纺织业去产能为例，1992年，国务院也曾提出压锭目标，但到1997年目标也未完成，纺织业产能过剩反而更加严重。不过，1998年2月国务院确定到压锭减员任务后，在接下来的两年多时间里取得了显著成效。
去产能需要合理发挥行政手段的有效作用。一种流行的观点认为，应尽量避免使用行政手段，要更多地发挥市场的决定性作用。
这种观点可以是正确的，也可以是不正确的。原因在于不同的人对什么是行政手段，什么是发挥市场的决定性作用的认识存在巨大差异。如果把行政手段视为对污染环境、破坏资源、质量低劣、不符合安全生产条件的企业依法采取行政关闭的话，那么行政手段应该用且要多用。否则，“扫帚不到，灰尘照例不会自己跑掉”，它们是不会自动退出市场的。这种行政手段本质上是通过加强市场监管，严格技术、质量、环境、安全等标准，以淘汰落后产能。
如果把行政手段的理解局限为长官意志式的分去产能指标，则应尽量避免。同样的道理，如果把发挥市场的决定性作用理解为在政府作用更好发挥的同时，运用市场机制或者经济手段，毫无疑问是合理的；如果不考虑政府作用的发挥，希望只依靠价格机制去产能，则根本无济于事，因为此时市场机制恰恰是失灵的，甚至会出现“劣币驱逐良币”和“监管套利”的现象。
由于当前去产能中市场作用未能更好发挥的重要原因甚至主要原因是政府作用发挥得不够好，缺位或越位，缺位者如监管不力甚至“选择性”监管、“相机监管”，越位者如政府直接或通过投融资平台对产能过剩企业的“锦上添花”或者“雪中送炭”，所以，去产能首先应更好地发挥政府作用，在此基础上才能更好地发挥市场的作用。
职工安置和债务处置是去产能需要解决好的两个关键问题。关于职工安置，与清理僵尸企业的职工安置类似。若是通过清理僵尸企业去产能，那么去产能的债务处置与清理僵尸企业的债务处置相同。若企业存续，仅仅是产能的降低，则相对复杂，原因是去产能的具体项目与债务可能并不是一一对应。
比如，煤炭行业去产能通常意味着关闭某个具体煤矿，但债务的举借主体却是集团公司，虽然去了产能，但债务却留下了。对于这种情况，需要进行债务重组。特别需要强调的是，不能强制禁止银行对于亏损严重，成本价高于市场价格的产能过剩行业企业停止贷款。从目前情况看，去产能的债务处置一定要有相应的政策性安排，包括财政和政策性金融的手段，但政府绝不能大包大揽。
去产能在操作上，是否需要物理上消灭产能？一种观点认为不需要，理由是可以通过限产来解决，或者市场机制会使一些企业自动退出市场，从而达到去产能的效果。我们认为需要从物理形态上消灭产能。对于限产而言，在产业集中度不高的情况下，由于难以协调和监督，限产很难起到作用。对于以市场机制使一些企业自动退出市场或使企业自动削减产量，其遭遇的挑战是一旦价格有所回升，淘汰的或未利用的产能又会死灰复燃。2016年上半年钢价的些许回升就带来了开工率和产量的回升。在难以通过市场机制和价格杠杆来抑制已淘汰产能的死灰复燃的情况下，物理形态的去产能是一个必然选择。上世纪末纺织业的压锭就是物理形态去产能的一个成功案例。
去产能需要严格控制增量。对此，一个流行的质疑是严格控制增量意味着限制准入，不利于竞争；此外，中国的产能过剩是中低端产能，高精尖产能反而不足，严格控制增量不利于高精尖产能的建设和投产。这种质疑实际上是站不住脚的。
一方面，不宜形式化地看待竞争。在产能严重过剩行业，竞争通常是恶性竞争，并不利于行业和行业内企业的发展。另一方面，总体而言，产能过剩行业的技术进步归根结蒂还是要靠行业利润的正常化。从实际情况看，不少项目在申报时声称是高精尖产能，但在实际建设过程中往往并非如此。
去产能不可避免地会影响一些地方的GDP增速。尽管中央一再强调“不唯GDP论英雄”，但GDP增速仍然是重要的考核指标之一，去产能中需要坚持阶段论，降低调整期以及调整任务重的地区的经济增速目标，为地方政府实质性地推动去产能创造空间。同时，也能避免地方政府姑息甚至纵容违规项目的上马。
