自从二十国集团（G20）合作机制成立以来，其松散的合作形式以及效率低下的执行力一直为人诟病。一些分析家和研究者据此认为，G20只不过是一个“清谈馆”和“作秀会”，并且随着2008年金融危机的远去G20的发展动力日益消减，在国际合作和全球治理中的地位也在不断下降。很多持有这种观点的人将其归结为G20不合理的机制设计以及缓慢的机制化进程。然而，在对G20的机制化进程进行较为全面的考察和分析后发现，G20的机制化不仅取得了非常大的进展，而且还为国际合作和协调的机制化开辟了新的途径。机制建设的不断创新，让G20逐渐从一个危机应对机制向长效合作机制转型，并在全球经济治理的新时期焕发出新的活力。

G20机制化的2次转型

在G20合作机制的发展历程中，G20的机制化建设经历了两次转型：第一次是从低级别的财金协调机制向高级别的危机应对机制转型。2008年国际金融危机爆发前，G20框架下的合作机制仅仅包括财长和央行行长会议。1999年6月, 美国、德国、英国等七个西方发达经济体的财政部长在德国科隆提出建立G20机制；同年12月，第1次G20会议暨成立大会在德国柏林举行，并且只有财政部长和中央银行行长参加会议。尽管此时的G20机制也有防范金融危机的职能，但主要合作方式是就国际经济和货币政策举行非正式对话，以推进成员间的财金协调与合作。2008年，肇始于美国的国际金融危机对全球经济带来了巨大冲击，财长和央行行长会议难以应对世界各国所面临的经济困难与危机。在美国的倡议下，G20于2008年升级为领导人峰会，由各成员领导人定期召开会议，共同探讨应对危机的对策，并就相应的宏观经济政策展开协调。由此，G20的机制化建设完成了第一次转型。

第二次是从危机应对机制向经济治理的长效合作机制转型。尽管金融危机对世界经济的影响依然存在，但随着时间的推移，危机应对在全球经济治理中的重要性日益下降，世界各国迫切需要找到一个实现全球可持续增长与发展的解决方案。在此背景下，G20的机制化建设也随之出现调整，并创立了多层次的定期和非定期机制，推动G20实现向长效治理机制转型。例如，在部长和副部长级层次，除了财长和央行行长会议，G20还建立了贸易部长会议、农业部长会议、能源部长会议、就业部长会议、旅游部长会议、财政和央行副手会议、农业副手会、协调人与财政和央行副手联席会议、协调人会议等多种对话与协调机制；在工作组层次，G20框架下成立了国际金融架构工作组、投资和基础设施工作组、发展工作组、反腐败工作组、能源工作组、增长框架工作组、贸易和投资工作组、就业工作组等研究和执行机制。这些新机制的建立，将G20的讨论议题扩展到更为广泛的领域，并致力于全球经济的长期稳定和可持续发展。

经过两次转型，G20已构建了多元的机制结构体系。它以峰会为引领，协调人和财金渠道“双轨机制”为支撑，部长级会议和工作组为辅助，工商峰会（B20）、民间社会会议（C20）、劳工会议（L20）、智库会议（T20）、妇女会议（W20）和青年会议（Y20）等研讨会和交流会为配套活动，创造了国际机制的独特架构，为新形势下重塑G20的动力和活力奠定了坚实的机制基础。

新思路：发展灵活包容的“功能型机制”

从传统上讲，衡量一个国际机制的机制程度主要看其是否有章程、是否设立常设秘书处以及是否建立永久办公场所，或者说总部。换言之，机制化程度比较高的组织应该是有自己的章程，同时拥有秘书处和总部，例如联合国、世界银行、国际货币基金组织、世界贸易组织等都是公认的机制化程度很高的组织。这是从形式上判断机制化程度高低的常用办法。并且，在一些人看来，这种形式上的机制化程度越高越有利于机制本身作用的发挥，而形式上的机制化建设滞后往往会限制机制的执行力。由于G20是一个没有章程、秘书处和总部的非正式机制，基于这一逻辑，G20的机制化仍处于比较低的层次和程度，这使其在执行层面的局限性表现得非常明显。

从现实来看，随着世界经济和全球治理形势的发展，G20这一平台的重要性变得更加重要，而不是相反。这是因为全球治理的新议题、新领域在不断增加，同时贸易、投资等传统领域的问题呈现出一些新的形势，并且面临着规则的重新调整。在此背景下，世界更加需要G20这样一个相对来说兼顾代表性和有效性、并且能够对全球政治经济发展起主导和引领作用的国家集团来推动全球经济各方面问题的治理。从这个意义上讲，推进G20的机制化有助于这一目标的实现。问题在于，如何推进G20的机制化？很多人提议通过设立常设的秘书处来推进G20的机制化建设步伐。一个很有意思的现象是，尽管目前仍没有G20将设立秘书处和总部的迹象，但G20在全球经济治理中的作用不仅没有下降反而有所提升，并且没有其地位无可取代。

究其原因，这是因为G20在机制建设上突破机制化的传统思维，从注重形式上的机制化建设迈向注重功能上机制化建设，通过建立一系列功能型机制来实现其目标。G20的功能型机制发展模式，在最大限度保持机制灵活性和包容性优势的同时保障了机制作用的发挥。因此，对于那种认为G20是一个非常松散的、不太起作用的“清谈馆”以及G20的作用日益被边缘化的观点应该加以重新审视。其实，近年来，G20机制在不断调整，它的机制化进程无论在形式上还是在功能上都取得了很大进展。

今年，在G20成员的共同推动下，G20合作框架下新增加了一个定期举行的贸易部长会议机制。这也是机制化建设取得的一个重大进展。更重要的是，从功能上讲，G20目前来说比较有效的一个机制就是成立了很多的工作组。一些工作组已经成为了常设机制，并且工作组层面的协商非常频繁，因此它是一种能够在一定的功能领域发挥实际作用的机制。G20很多新的规则和行动计划，都是在这个层面达成的。工作组机制为发挥G20的有效性起到了非常重要的作用，并且这种机制本身就是G20机制化建设的重要组成部分。这是G20机制化的一种创新，也是G20机制化的直接表现。

机制化建设下一步？找到平衡点

作为一个全球经济治理的首要平台，G20的价值和意义远远超出了其成员范围。无论在形式上还是在功能上，G20的机制化建设都不应局限于机制本身，而要积极寻求机制化发展的平衡点，最大限度地利用和调动全球资源，以展现G20的作用与活力。

首先，G20的机制建设需要在代表性和效率之间找到一个相对较好的平衡。尽管较少的成员数量有利于提升效率，但在全世界近200个国家中，多数国家尤其是多数发展中国家并没有参与到G20这个机制中来，这也侵蚀了G20的代表性。对此，G20杭州峰会在参会代表的构成上进行了较大调整。除了G20成员领导人外，联合国秘书长、世界银行行长、国际货币基金组织总裁、世界贸易组织总干事、国际劳工组织总干事、金融稳定理事会主席、经济合作与发展组织秘书长等有关国际组织负责人，以及东盟主席国、非盟主席国、非洲发展新伙伴计划主席国以及埃及、哈萨克斯坦、新加坡、西班牙、泰国等嘉宾国领导人都受邀参会。参加峰会的发展中国家数量达G20历次峰会之最。

其次，G20的机制建设需要处理好全球治理与区域治理之间的平衡。尽管在全球层面，世界各国在全球治理领域拥有很多共同的目标和利益，但是每个区域面临的情况和问题却存在很多的不同。对于处于不同发展阶段、不同地理和历史条件、不同经济和社会制度的区域而言，治理的重点和政策的优先选项很可能会存在差异，甚至会出现冲突。因此，通过G20机制在全球层次上推进治理，重要的是要平衡区域治理与全球治理的关系，最好能够找到相互之间的契合点和最大公约数，并形成相互支持和配合的行动方案。

最后，G20的机制建设需要处理好不同利益集团之间的平衡。当前，无论是对G20成员还是对世界各国而言，在经济增长上的一个重要特征就是分化。在经济增长分化的背后，往往表现出政策的分化和利益的分化。这不仅表现发达国家与发展中国家之间，也表现在这两大类型国家内部。这就会导致在G20的机制设计上，不同国家会站在不同立场加以考虑。对G20机制建设有利的方案，对某些国家来说可能是不利的；对全球有利的议题和行动，对部分国家来说可能并非是其关注的重点。因此，在G20创设新机制和讨论新议题时需兼顾各方利益平衡。

总之，G20机制转型与创新开辟了一条拥有自身鲜明特色的独特路径。它很难简单地使用形式上的机制设计这一传统标准加以评判。但无论从形式上还是功能上看，有一点是可以肯定的是，在G20成立以来的17年中，这一合作机制不仅在机制建设取得了巨大进展，更重要的是，它通过机制的不断调整和创新适应了新形势的需要。这是G20机制在不断受到质疑的同时却不断焕发新活力的根本之所在。